碳普惠是落实“双碳”目标的重要市场化机制，公共机构作为实现“双碳”战略目标的重要阵地，如何在碳普惠体系构建和运行中发挥示范作用，是当前工作中的一项重要课题。山东作为东部沿海经济大省，担负着走在前、挑大梁的重大使命，近年来围绕公共机构碳普惠体系建设开展了积极探索。本文以山东省省直机关碳普惠试点工作为例，深入分析建立公共机构碳普惠机制面临的问题，研究提出政策建议，为公共机构碳普惠体系的构建及运行提供新路径。
碳普惠的定位与实践
“双碳”战略目标提出后，国家持续强化顶层设计，初步构建起涵盖全国碳排放权交易市场、地方碳排放权交易试点市场及地方碳普惠体系的多层次交易机制与平台，旨在通过市场机制促进碳排放高效管理和减排目标的实现。碳普惠是利用“互联网+大数据+碳金融”的方式，通过商业激励与核证减排量交易实现正向引导，推动公众、社区、中小微企业主动参与绿色减碳行动的激励机制。碳普惠作为我国碳交易体系的重要组成部分，近年来在政策制定、平台建设及资产交易等方面取得较大进展。
截至2024年底，全国近百个城市开展了碳普惠体系建设，主要采用“政府主导+数字化平台”的公益模式建设运行，一般通过碳普惠运营平台，采用数字化手段记录和量化公众的低碳行为，并给予相应的碳积分或碳减排量，以实现对公众绿色低碳行为的激励。其中，有地方碳市场试点的地区多通过减排量与配额履约抵销实现消纳；无试点的地区则探索“积分奖励+项目开发”双路径，通过大型活动碳中和、环保商品兑换等多样化方式实现碳抵消。
山东省公共机构碳普惠体系构建和运行
2021年11月，国管局等四部门印发《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》，提出“鼓励有条件的地区推动公共机构以适当的方式参与碳排放权交易”，成为推动公共机构碳普惠探索的重要依据。江西、新疆、江苏等地先后在公共机构碳普惠方面展开探索，为各地区提供了有益借鉴。鉴于公共机构的特殊性质，碳普惠运行模式普遍采用政府主导型这一主流模式，核心要素是以政府为主导、以方法学为依据、以消纳渠道为抓手，借助物联网和大数据技术实时监测低碳行为，构建政策、技术、资金多维协同体系保障持续运行。
2024年8月，山东省机关事务管理局结合工作实际，印发《关于开展省直机关碳普惠试点的通知》，启动省直机关碳普惠试点工作，确定了推广“公共机构碳小惠”平台、实施低碳积分制度、安装“碳惠小屋”三项试点任务。试点工作以“量化管理+市场激励”为原则，以“低碳积分”为核心，通过机制创新、平台支撑和场景融合构建了多层次、全链条的碳普惠生态。其中，机制创新为采用双账户机制，同步设立单位与个人碳账户，整合公共机构的能耗数据，依托低碳行为量化方法学，将节能改造、低碳办公等行为量化为积分；平台支撑为通过“公共机构碳小惠”数字化平台实现积分数据透明管理；场景融合方面，创新性地构建了“互联网+资源回收”的新产品——“碳惠小屋”，通过线下“碳惠小屋”实体网络实现资源回收与积分转化，形成“行为激励得积分，积分流通促转化”的闭环路径。体系还通过明确的价值转化路径实现闭环运行：个人积分可兑换商品或参与公益，形成“低碳行为—积分—消费”循环；单位积分则用于抵消碳排放、支持环保行动及公益事业，完成低碳价值的多元转化。同时，打造线上线下联动模式，保障了积分获取、流通与消纳的全流程运行。
2024年8月15日，“公共机构碳小惠”平台正式上线运行。
在公共机构碳普惠体系的探索实践中，线上覆盖省直单位172家，超20000名干部职工通过平台搭建的19项应用场景主动践行绿色低碳行为，累计实现减碳量超700吨。干部职工将积累的碳积分通过捐赠方式用于孤困儿童助学工程等公益活动，实现了绿色实践与社会效益的深度融合。特别是在2024年济南（泉城）马拉松活动期间，“公共机构碳小惠”平台累计超过2000人次的省直机关干部职工积极响应，踊跃捐赠个人碳普惠减排量，泉城马拉松首次实现了碳中和。线下场景打造方面，目前超过30家单位已完成或正推进“碳惠小屋”建设，助推了资源回收循环利用体系建设。
公共机构碳普惠体系建设面临的问题
总的来看，公共机构碳普惠体系建设呈现多点开花、加速推进的趋势，各地区的探索取得了一定成效，但也面临着一些共性问题和挑战。
政策法规和顶层设计尚不健全。目前公共机构碳普惠工作还处于试点阶段，针对碳普惠体系的覆盖范围、减排场景、减排量消纳、市场监督的政策与管理制度还不够完善。
特色场景有待开发。当前，适合公众参与的绿色出行、垃圾分类等通用性碳普惠场景开发相对全面且成熟度较高，但针对公共机构不同服务功能开发的特色场景较少，比如学校在教学培训、医院在诊疗康养、场馆在观光游览等方面的碳普惠场景亟待开发。
方法学覆盖不足。国家层面尚无统一的碳普惠方法学标准和相关指导文件，各地自行探索导致规则碎片化。同时，方法学研究涉及的数据来源分散、质量参差不齐，导致减排量核算结果的可靠性降低，无法为后续碳交易提供有力依据。
消纳渠道有限。目前公共机构减排量价值主要通过转化为商城积分实现区域内商品兑换，转化机制较为单一，存在单向流动性弱、灵活性低、用户粘性不足等问题，容易出现物质激励边际效用递减现象，难以形成流通的持续性碳资产。
基础设施不完善。支持碳普惠平台核算的数据采集和监测系统等基础设施配备少、数据溯源能力弱、多口径信息不共享，造成数据采集不全面、准确性不高、兼容性不强，一定程度上会影响个体参与积极性。
资金投入与参与度不足。一方面，不同类型公共机构碳普惠体系建设需要多元化基础设施，初期投入成本较高；另一方面，现有体系建设及运行多依赖政府或社会公益投入，长此以往资金不可持续导致体系无法有效运行。同时，公益为主的运作模式导致市场化动力不足，叠加特色场景开发有限，社会推广力度和用户参与度均不高。
政策建议
加强区域协同。黄河流域是重要生态屏障和经济带，应深化“公共机构碳小惠”平台经验，建立黄河流域九省（区）协作机制与沟通平台，出台公共机构碳普惠体系建设指导意见和管理办法，由点及面实现流域内政策、数据、核算方法和兑换规则的互联互通与共建共享，助力黄河流域生态保护和高质量发展。
推动场景深化。围绕学校、医院和场馆等不同类型公共机构的特点分类开发碳普惠场景。比如，学校立足教育使命，将碳普惠知识纳入课程体系，组织减排实践活动，师生共建绿色校园；医院聚焦社会服务属性，实施设备节能改造和资源循环利用，将碳普惠与电子病历、诊疗流程优化结合，医患共建绿色医疗；场馆发挥对外开放功能，将碳普惠理念融入活动主题，推行“事前引导+事中互动+事后总结”的全流程普及模式，通过线上宣传、电子门票、电子读物等方式，推动全民共建绿色场馆。
加快方法学研发。鼓励针对性开发公共机构碳普惠方法学，结合不同类型机构及场景，明确适用范围、核算边界和基准线设定，确定科学合理的核算方法以准确计量减排量，规范方法学的申报、开发和发布流程，为体系建设和运行提供统一标准与技术保障。
拓宽消纳渠道。推动黄河流域九省（区）公共机构碳普惠减排量互认，实现跨区域交易流通；深化与大型活动碳中和、生态环境损害赔偿替代修复的消纳联动，促进碳数据和积分跨领域循环；探索通过挂牌交易、协议转让等方式打通与碳市场的通道，实现减排量价值转化；推动国内标准国际化，将公共机构项目纳入国际自愿减排机制，开发符合SDGs（联合国可持续发展目标）的本土方法学并争取国际双认证；试点跨境交易，研究与欧盟碳边境调节机制（CBAM）对接、用减排量抵扣进口产品隐含碳排放的可行性；开发专属绿色金融产品，设立“碳减排专项信贷”，为高碳积分的医疗、教育等机构提供低息贷款并简化审批。
完善基础设施建设。依托现有碳普惠平台功能，拓展整合公共机构碳普惠场景，根据不同类型机构和减排场景，打造差异化、定制化的服务平台。同时优化数据采集和监测系统，建立公共机构碳普惠信息档案，实现全流程数字化管理，提升数据的颗粒度和可信度。
加大资金投入。构建“财政资金+社会资本”结合的资金体系，通过专项基金、补贴、税收减免、减排量挂钩贷和融资担保等方式，扩大资金储备池；打造“轻资产+高黏性”运行模式，与生活服务平台互通低碳数据，通过游戏化机制实现积分裂变，与以旧换新和政府消费补贴挂钩，以积分、荣誉等激励提升用户活跃度；开发定向绿色金融产品，通过专项绿色债券、市场化碳基金、碳信用证券化等手段，提高金融工具使用率，吸引社会资本参与。
加强宣传引导。持续扩大公共机构碳普惠宣传的广度和深度，丰富传播途径，利用报刊、网站等多种媒介，提高碳普惠的社会曝光度，提升公众对低碳生活和碳普惠的认知水平。
作者：山东省机关事务管理局公共机构节能处 山东碳普惠信息科技发展集团有限公司
