完善对物资采购的监督管理是不断推进机关事务厉行勤俭节约的重要内容，是高质量推进机关事务工作的具体体现。然而，随着采购规模的扩大，受采购制度不完善、内部管理不规范等方面影响，机关事务单位物资采购中滋生了诸多舞弊行为，造成利益输送等腐败现象屡禁不止。党的二十大报告强调“以零容忍态度反腐惩恶，更加有力遏制增量，更加有效清除存量，坚决查处政治问题和经济问题交织的腐败，坚决防止领导干部成为利益集团和权势团体的代言人、代理人”，“深化整治权力集中、资金密集、资源富集领域的腐败”。基于此，本文对物资采购中供应商选择环节舞弊行为展开研究，为精准识别物资采购舞弊、加强物资采购监督管理提供思路。
一、特征分析
按照《中华人民共和国政府采购法》，采购依法制定的集中采购目录内或采购限额标准以上的物资，可采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购、询价等方式实施采购。基于物资采购主要采取公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购4种方式，本文主要分析上述4种采购方式中供应商选择环节舞弊的特征、原因和识别策略。
（一）舞弊现象频发
根据中央纪委国家监委已披露的腐败案例可知，物资采购舞弊现象频发，每年对领导干部的执纪审查中，均发现仍存在多名领导干部利用职权实施物资采购舞弊现象。如国家体育总局冬季运动管理中心原党委书记、主任倪会忠利用职务上的便利为他人在工程物资招投标等方面谋取利益，并非法收受巨额财物。广东省卫生健康委原党组书记、主任朱宏利用职务便利为他人在医疗设备采购等方面谋利，并非法收受巨额财物。
（二）舞弊主体分散
物资采购的主要特点是采购物资种类多、采购金额大小不一、采购的批次多、需求部门多。这导致采购涉及的舞弊主体比较分散，舞弊的主体既分散在采购过程中的业务人员中，又分散在采购管理、采购决策层面的领导干部中。除此之外，针对采购链条比较复杂的物资采购，舞弊主体还涉及采购方和供应商双方的业务和管理决策部门，即买卖双方的业务层及管理决策层联合进行舞弊。近几年，以这种舞弊联合体为主体的舞弊行为越来越普遍，这给监督管理物资采购带来了难度。
（三）舞弊手段多样
本文对物资供应商选择的4种主要方式中的舞弊手段进行了梳理。公开招标中的主要舞弊手段有利用职权干预招标、化整为零、封锁招标信息、擅自开启投标文件、泄露标底、投标人委托投标、故意流标、评委会人员构成不合理、评标人不公平询标、提前告知评标细节、随意摊派招标费用、定标后肆意压榨中标人等。邀请招标中的主要舞弊手段有故意规避公开招标、邀请利益关联方投标、变相规避外地投标人等。竞争性谈判中的主要舞弊手段有无限制独家谈判、随意确定评分标准、简化采购程序等。单一来源采购中的主要舞弊手段有长期约定采购回扣、采购人肆意进行“权力寻租”、故意采用单一来源采购方式等。
（四）舞弊本质趋同
虽然物资采购舞弊方式呈多样性，但是这些舞弊方式的本质具有相似性。即无论是通过何种舞弊方式进行舞弊，舞弊的本质均是受利益驱动，采购双方进行利益交换，将国家利益转化为个人利益。物资采购舞弊不仅严重影响物资采购的公平性、公开性和竞争性，而且还严重损害机关事务单位的利益，有时会导致较为严重的国有资产流失。
二、原因分析
（一）制度不健全
虽然目前我国基本建立了物资采购制度，但是仍不健全，在一定程度上存在制度漏洞。一是监督管理的法律制度仍不健全。如《中华人民共和国政府采购法》第十三条“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门，依法履行对政府采购活动的监督管理职能。各级人民政府其他有关部门依法履行与政府采购活动有关的监督管理职责”。该条规定的内容比较模糊，对监督职责的界定不明确，在实际执行中监管责任落实不到具体监管部门。二是对非招标方式物资采购的管理制度不健全，缺少完善的部门规章，未从采购全链条管理角度对非招标方式物资采购主体的责任进行明确约束。
（二）流程不透明
在物资采购供应商选择环节仍存在诸多采购流程不透明的现象。如为使意向供应商中标，常通过非公平竞争等不透明流程为意向供应商创造中标机会；采购需求未按规定及时公开给投标人，故意拖延投标时间；对于金额大、需求层次高、招标限额以上等类型的物资采购方式未按“三重一大”要求经集体决策，而是由某个领导或某些领导私自决定，使得“三重一大”决策制度处于悬空状态。
（三）管理不规范
管理不规范是物资采购舞弊的重要原因。管理不规范主要体现在滥用管理职权、对采购人员的管理不规范两个方面。在滥用管理职权方面，物资采购的管理层常利用职权通过随意确定评标标准、默许纵容违规行为、提前告知评标细节、利用职权暗定中标人等方式干预物资采购过程。在对采购人员管理方面，由于对采购人员的激励与约束不合理，导致有的采购人员利用管理漏洞长期从供应商获取稳定回扣、私下培植供应商等舞弊现象频发。
（四）监督不全面
物资采购涉及的内容和流程很多，对物资采购进行监督要着眼于整个采购过程，从采购计划和预算编制就开始对采购过程进行全面监督，从整个供应链角度对物资采购进行监督。实际上，目前对物资采购的内部监督和外部监督尚不全面，对物资的采购计划和审批程序的监督还不够到位，更缺乏对招标工作公平、公正的全面监督。有些监督仅强调对评标、验收阶段的监督，对投标人资质审查、采购方式选择等方面的监督尚不全面，而且对采用非招标形式实施的物资采购活动的监督也存在盲区。
三、识别策略
为推动机关事务工作高质量发展、规范物资采购市场秩序、提升机关事务工作效能，物资采购管理需加强对供应商选择环节的监督管理。建议从以下几个方面加强对供应商选择环节舞弊的识别。
（一）分析物资采购管理制度执行中是否存在偏差，关注是否根据国家相关物资采购法律制度制定符合部门需求且客观、公正选择供应商的采购管理制度
舞弊的首要识别策略是分析物资采购管理制度执行过程中存在的舞弊行为，分析是否存在执行偏差，即贯彻落实物资采购管理制度中是否存在故意曲解管理制度的行为。如是否刻意以申请单位只有一家等名义变相放宽单一来源采购方式的实施条件等。其次，分析是否根据国家政府采购制度要求制定了符合自身业务需求的物资采购管理制度，如是否根据采购物资的特征分类制定了采购管理制度等。第三，识别制定的供应商选择制度是否客观、公正。如制定的供应商资质的选择条款是否倾向于特定的供应商、设定的技术参数信息和评分标准是否限制了供应商的公平竞争等。
（二）研判供应商选择的流程是否透明，关注供应商选择方式和程序是否客观透明，是否存在刻意回避招投标的舞弊行为
对于按照公开招标实施的物资采购，主要分析供应商选择过程中，是否按照公开招标规定的程序和流程客观、合理地选择供应商；招标文件中是否含有变相排斥外地投标人的约束条款；评委会名单是否在开标前报送采购管理部门备案；物资采购招标信息公告的范围是否足够广泛；采购事项的变更是否及时通知到供应商并给供应商足够的响应时间；招标文件发布范围是否广泛，是否按照规定在指定的媒介进行发布。
对于采用非招标方式实施的物资采购，识别策略的核心主要从2个方面分析是否存在刻意回避招投标的舞弊行为。一是重点分析是否存在化整为零现象，如同一年度内是否多次采购同一品目或类别的物资，采购的总金额是否达到公开招标限额；同预算项目下同一品目或类别的物资是否多次以非公开招标的形式进行采购等。二是核实采用邀请招标、竞争性谈判、单一来源采购等方式实施采购的条件是否合理，如采用邀请招标的理由是否客观、合理；采用邀请招标的物资采购金额是否达到公开招标条件、采用公开招标的成本占采购项目总金额的比例是否过大等；选定的独家谈判供应商的报价区间是否合理；以紧急名义采取单一来源采购方式的理由是否成立；采购物资的工艺、技术是否存在只能由唯一供应商提供等。
（三）识别对物资采购审批权限的管理是否规范，是否给管理层和决策层设置了过高的审批权限
在核实对物资采购审批权限的管理是否规范方面，主要从四个方面分析物资采购中给管理层和决策层设置的审批权限是否存在交叉、审批额度是否超出职责范围。一是在对管理层人员审批权限的管理方面，是否将采购决策审批权错位赋予管理层，是否给予管理人员过多的决策权；二是在对决策层人员审批权限的管理方面，对金额大、需求层次高的物资采购是否严格执行“三重一大”等集体决策审批程序，决策层的审批权限是否过于集中在某个决策层人员手里；三是识别是否存在利用职权为某个供应商设置特定加分项的情况；四是针对来源不唯一的单一来源采购，采购方关于采购申请单、采购批准单等方面的审批程序是否合理，是否存在利用职权进行“权力寻租”的管理漏洞。
（四）核实对供应商选择的监管过程是否合规，分析监管方式是否可行、监管效果是否显著
首先，分析对供应商选择的监管过程是否体现全面性、客观性、合规性。如是否严格执行采购人员定期轮岗制度、是否对采购人员经商办企业的情况实施备案管理制度、是否存在采购人员以个人名义或家属名义开办企业后成为机关事务单位物资供应商的情况、是否存在对采购人员的监管方式形同虚设现象、是否存在采购人员联合供应商进行舞弊的利益回流渠道等。
其次，分析对供应商选择过程的监管效果是否体现显著性。如执行监管后是否仍存在物资采购价格大幅度超过市场价格的情形、采购人员是否仍在物资供应商的公司内持有股份、采购人员仍有较多的价格裁量权、是否仍存在特定采购人员长期负责特定物资的采购且采购的物资质次价高、是否仍然存在采购人员通过各种手段获取物资采购回扣的现象、是否仍然存在采购方随意摊派采购费用等情况。
自2018年中央全面深化改革委员会审议通过《深化政府采购制度改革方案》后，国家正逐步完善物资采购的各项管理制度。如印发了《关于进一步提高政府采购透明度和采购效率相关事项的通知》（财办库〔2023〕243号）、《政府采购合作创新采购方式管理暂行办法》（财库〔2024〕13号）、《关于印发《政府采购货物买卖合同（试行）》的通知》（财办库〔2024〕84号）等制度文件。这些制度文件为整治妨碍物资采购公平竞争的舞弊行为、规范物资采购秩序、提高物资采购透明度和采购质量提供重要指引。
为深入贯彻落实习近平总书记关于机关事务工作的重要指示批示精神，机关事务单位应围绕上述关于物资采购的管理制度及其他相关制度文件，加强对物资采购中供应商选择环节的监督管理，创新监管手段，升级物资采购电子监管平台，建立健全信用管理机制，加强协同监管，及时切断舞弊链条并防范供应商选择环节舞弊行为的发生，提高物资采购的效率和透明度。
作者：张艳芳
作者单位：审计署审计科研所
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
