本文以重庆市机关事务管理立法为样本，对其实践模式与经验教训予以总结提炼，进而对机关事务集中统一管理立法路径展开体系化研究。
一、机关事务集中统一管理立法的重庆样本：既有探索与实践困境
（一）重庆市机关事务统一集中管理的立法探索
在机关事务管理立法的持续深化时期，重庆市委、市政府高度重视机关事务管理工作，机关事务管理立法进展显著。《重庆市机关事务管理办法》已于2016年2月起正式施行，在机关事务具体运行中发挥了重要的作用。2021年，重庆市机关事务管理局印发《重庆市机关事务工作“十四五”规划》（渝机管发〔2021〕104号），根据《重庆市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》和《规划》，并结合重庆市机关事务管理实际情况，要求在“十四五”时期制定《重庆市机关运行保障条例》并推动贯彻实施，会同相关部门开展贯彻执行情况检查评估。2022年重庆市机关事务管理局印发《重庆市机关事务信息化工作“十四五”规划》（渝机管发〔2022〕65号），更有效地服务于全市机关事务管理部门运行方式、业务流程和服务模式数字化智能化建设。2023年12月，重庆市委六届四次全会进一步明确提出，要全力推动国有资产盘活，创新盘活方式，健全盘活机制，更好地把存量国有资产用起来，最大限度发挥资产效益，为重庆市机关事务统一集中管理工作开拓了新的突破口。
（二）机关事务管理部门集中统一管理权的实践困境
《条例》将机关事务管理部门的职责明确为经费管理、资产管理以及服务管理，《规划》强调“推进集中统一管理”，机关事务管理部门的集中统一管理职责得以凸显。然而实践中，受制于传统后勤管理观念的影响，机关事务管理工作依然被称作为后勤服务工作，常常被视为一种“辅助性劳动”；作为主管部门的机关事务管理部门也往往被视为其他职能机构的从属性部门。即使是政府内部也难免呈现出这一认识偏差，导致重庆市机关事务管理局的管理职能遭到忽视与削弱具体而言：
其一，集中统一管理权难以全面落实。机关事务管理具体运行是首先由国家将物质要素分配给党政机关，由党政机关根据自身及其他部门的现实需求，将从国家取得的财政资金、土地等资源转化为党政机关所需的经费、资产以及服务等资源，并分配给机关其他部门，最后作为国家与机关其他部门之间的媒介者，对资源分配后的使用过程予以监管。然而，《条例》受制于其立法年限，其第三条将机关事务管理职能授予县级以上政府的各职能部门，尚未明确授权专门的机关事务管理部门以集中统一管理权。《重庆市机关事务管理办法》以此为上位性依据，其第四条第一款将机关事务的统一管理权授予了机关事务主管部门，但各部门仍保留自身机关事务的集中管理权，机关事务管理部门不具有资金、资源的集中统一管理与配置权，致使机关事务的运行在初始阶段便陷入整合上的失序。
其二，职能范围边界不够明晰。资源是党政职能机构开展正常公务活动所必须的物质基础，要正常对外履行职能必然离不开人力、财力与物力的资源保障。然而，《条例》并未对机关事务管理具体范围予以明确划定，其第四条通过列举式规定了国家机关事务管理部门指导下级政府规章制定的范围，随后分章规定了机关事务的经费管理、资产管理以及服务管理职能，显然二者范围并不完全等同，造成中央层面上对于机关事务管理职能范围边界模糊。同样，在实践中因缺少有效法律支撑，重庆市机关事务职能划分不够清晰，在资产管理、政府采购、办公用房大中维修、运行保障经费统筹等事项中与发展改革、财政、住建、国资委等部门存在职能交叉，各部门间职责划分和分工不够清晰。
其三，机关事务管理部门管理权不够均衡。《条例》明确了机关事务管理部门的职能包括经费管理、资产管理与服务管理，然而实践中三种职能分配呈现出明显的失衡现象。随着我国行政体制改革的持续推进，机关事务管理经历了从计划经济时期的以“服务”为重点转向市场经济时期以“管理”为重点的嬗变过程，其服务管理职能也逐步从与衣食住行等传统后勤服务转向具有核心意义的建设和监管的中心职能。实践中，由于历经多次机构改革，机关事务管理部门面临“行政职能分离”和“行政职能被赋予”，长期处于管理职能转型、工作体制调整的过渡适应期，资产管理、经费统筹职能被逐级弱化且执行困难，服务接待工作仍然极大地占据了重庆市机关事务管理部门的精力，服务职能的现代化转型成效有限。
二、机关事务集中统一管理立法的地方经验与立法准备
2018年12月，国管局成立立法工作小组，着手推进机关运行保障法起草工作，研究起草《机关运行保障法（征求意见稿）》（已更名为《机关事务管理法》）。同时，国管局要求具备条件的省区市先行推动机关事务地方性法规立法，于2021年1月将山西、四川、上海、湖北、云南5个省市列为首批立法试点地区，鼓励先行先试，为国家立法提供实践经验。2022年11月，国管局印发《关于开展机关事务法治化创新试点的通知》（国管办发〔2022〕27号），将北京、浙江等11个省区市机关事务管理部门列为以立法为重点的机关事务法治化创新试点。目前，已有5个省份完成立法试点工作，《机关事务管理法（草案）》（以下简称“《草案》”）也逐步形成。
（一）地方立法先行先试，以“运行保障”为职责核心
山西省系最先完成地方机关事务立法的省份，在2020年，《山西省机关运行保障条例》把先行先试作为立法第一位的要求，旨在把山西在机关事务集中统一管理改革方面取得的成果，通过法律手段固定下来，从而覆盖其机关运行保障工作的基本领域。《山西省机关运行保障条例》具体涵盖了机关用地、办公用房、公务用车、通用资产、后勤服务、会议活动、公务接待、公共机构节能、机关运行经费、住房保障、应急保障等方面，通篇完整地体现了集中统一的原则。
此后，河南省、上海市、四川省及浙江省先后完成立法试点工作。通过对比上述省份的试点立法成果，相关立法成果均以“运行保障”为职责核心，并在立法名称上采用了“运行保障条例”的术语表达。而在结构上，相关立法成果也基本采用了“总则”“保障制度、事项、职责、机制”“监督检查”“法律责任”“附则”为框架结构的立法模式，突出“运行保障”的职责内容。然而，目前《草案》已将工作重心明确为“机关事务管理”而非“运行保障”，并在立法结构上呈现出较大的变化，因此，全面落实上位法要求，并结合重庆实际，有选择地科学合理借鉴其他地方立法成果，乃是未来重庆市机关事务立法的工作方向。
（二）国管局草案改革创新，以“机关事务管理”为工作重心
整体上看，《草案》内容丰富、涵摄众多，总则部分对机关事务管理进行了全面的规范统领，分则部分则详细地将机关事务管理工作进行了细致分类，结构设计合理，规范周延科学。《草案》也涉及到了机关事务管理中的核心工作内容，是一套呈现出系统性和全链条特征的完备法案，可谓亮点颇多，恰逢其时。特别是《草案》始终坚持以资产管理为基础的设计逻辑，符合我国机关事务内容复杂多样的管理现实，把握住了机关事务管理中的“核心环节”，也高度契合了向“集中统一化”、“整体性”、“节约性”转型的改革趋势和运行规律，势必将有助于解决我国当下机关事务中所存在的因分散、重叠管理而导致的效能不佳的问题，进而提升机关事务管理的现代化水平，最终实现机关事务管理工作的高质量发展。在立法结构上，相比于现行《条例》，《草案》呈现出三点重要变化：第一，将资产管理专章细分为机关用地管理、办公用房管理、公务用车管理、办公设备和办公家具等其他资产管理；第二，增设“耗费管理”以落实节能减排、降本增效的基本目标；第三，在逻辑顺序方面，由“经费管理、资产管理、服务管理”调整为“各类资产管理、耗费管理、服务管理、经费管理”，即资产管理前置。
立法的现实目标在于解决当前重庆市机关事务管理职能弱化的问题，明确机关事务管理部门的职责。从演变规律来看，机关事务管理职能是一个从计划经济时期以“服务”为重点到市场经济时期以“管理”为重点的转移过程，由于当前法定职能的交叉不清晰，在“部门利益”和“非正式制度”的影响下，导致了机关事务部门职责设定的相对缺失，更需要推动机关事务管理职责的法定化。一方面，对重庆市机关事务管理机构的改革与立法，可以达成对党政机关、事业单位等在内的国有资产调配的合理化，从而推动盘活国有资产，兼顾节约与保障两者的平衡，从而最大限度发挥其效益。另一方面，重庆市机关事务管理立法的现实目标也在于勘破“部门利益”和“非正式制度”对机关事务管理职能的“移出”影响，从而建立机关事务管理部门对各类机关事务的“建立常态长效管理机制”，以解决当前面临的现实问题。
《规划》提出，到2025年，各地区各部门基本实现机关事务管理部门集中统一管理、本级机关各部门负责日常运行管理、后勤服务主要通过市场化方式供给。机关运行保障更加有力。围绕党和国家中心工作、党政机关运转和干部职工生活，统筹整合资金、资产、资源，聚焦职能职责，提高服务保障力。因此对重庆市而言，在法律层面落实集中管理也是推动当前改革的应有之义，应因地制宜，可通过立法先行倒逼改革，建议构建一套机关事务集中统一管理的立法框架，然后以此来统一机构、统一职能、统一名称，倒逼各级人民政府依法改革机关事务部门机构性质。
一是构建以《重庆市机关事务管理条例》为主的集中管理模式下的法治体系。目前，需要尽快推动出台《重庆市机关事务管理条例》，引导加快出台与机关事务管理有关的其他地方法规和规范性文件，从而逐步形成以《重庆市机关事务管理条例》为基石，以国有资产、办公用房、公务用车、公共机构节能、公务接待等法规文件为支撑，以具体制度标准为载体的重庆市机关事务法规制度体系，从而以完善的法治规范体系促进机关事务保障和管理服务的规范化。
二是明确重庆市机关事务管理局为主管部门的法律地位。集中统一管理的体制要求设立一个单独的事务保障机关，设置专门的机构以集中管理职责，作为机关运行保障的主管部门。因此，《重庆市机关运行保障条例》应直接明确机关事务管理部门为重庆市各级机关的机关运行保障主管部门，以解决机构设置不统一、不健全问题，机构设置的统一化是实现均衡保障的基础前提。
三是明确重庆市“机关事务管理”的基本职能范围。目前，由于《条例》并未对何谓“机关事务管理”作出明确定义，现实中“机关事务管理”所指的范围不明，重庆市有必要明确机关事务管理范围，主要是应明确机关事务管理部门集中管理的职责范围，即机关运行经费、机关资产、运行服务应当集中统一，做到经费集中统管、资产统一调配、服务一体保障。对这一目标的实现，应当通过立法的方式，将实践中分散在其他部门的机关运行保障职能，重新明确收归在机关事务管理部门的名下，其重点主要集中在经费保障的落实、资产管理职责的明确以及资产调配的合理化三大方面。
四是在试点立法的同时前瞻性考量机关事务管理立法的总体趋势。就目前而言，国家层面机关事务管理领域还没有一部专门的综合性、基础性法律。重庆市立法需要结合其他省市正反两方面的经验，使立法具有更强的实效性，应做到根据需求实施立法供给、强化规范的确定性、有效平衡“安全立法”和“有用立法”的关系并降低立法的传播与学习成本。
作者：靳文辉、张家强、邓成江、朱洪建
作者单位：重庆大学、重庆市机关事务管理局
本文获2024年研究成果鉴定二等奖
