行政事业性国有资产全生命周期
数字化管理策略研究

信息技术的发展推动了行政事业性国有资产的数字化建设，但实践中仍面临诸多挑战。基于全生命周期理论，本研究提出涵盖信息采集、存储、传递、应用和全流程管理的分析框架，为资产数字化管理提供创新思路。

    一、行政事业性单位国有资产数字化管理的现实需求

资产管理旨在保障国有资产的安全并提高资产利用的效率。近年来，数字赋能已经成为应对资产管理挑战的有效手段和重要趋势，最终目的是实现智能增效，从而实现高质量发展。梳理历年涉及行政事业性单位资产管理的政策可知，行政事业性单位资产管理改革的一大趋势即是从传统的物资管理（或固定资产管理）模式，走向基于“数据要素”的管理，拓展出“数据资产”的概念及其原理。比如，2022年《关于盘活行政事业单位国有资产的指导意见》明确指出要“加强信息技术支撑，鼓励基于物联网技术开展资产使用管理动态监测，实时掌握资产使用情况，为盘活资产提供更加及时准确的基础信息”，这表明，数据作为一种新要素，适配于资产管理高质量、高效能的转型目标。近年来，行政事业性单位资产管理改革高度重视资产数据要素的价值提升，通过引入数字治理模式规范管理权责、流程，打通部门数据、信息壁垒以盘活资产，并向基于“数据管理”和“智慧决策”科学理念转型。

        二、行政事业性单位国有资产数字化管理的梗阻问题

当前，行政事业性单位资产管理旨在利用算法技术改革管理理念，发掘并提升资产数据的价值。例如，借助多线层数字信息系统和智慧云平台，致力于推动资产数据的精细化、标准化、智能化和集成化管理，从而通过数据要素的驱动实现事业单位资产的保值、增值及管理效率提升。在管理流程上，通过对具体数据、信息的收集、存储、整合与计算，同级部门、上下级之间不但实现资源联动与信息协同，逐步形成全市、全省乃至全国“一张网”，各个单位也能给予数据要素进行资产动态、即时监测，促进闲置资产的使用与盘活，并开展数据信息的科学决策。然而，在实践中，资产管理数字化转型却并非一蹴而就，仍然面临着管理系统的碎片化，数据口径和管理标准不统一，信息整合与应用能力弱等诸多困境，这都影响了资产管理的高效配置及科学决策。

首先，技术应用功能有限削弱了数据质量。当前，不少行政事业性单位的资产管理平台的自动化、智能化水平尚处于初级发展阶段。特别是资产管理信息平台等基础硬件设施陈旧，应用系统缺乏实时、动态更新。同时，大数据功能应用仅停留在基本信息化操作，缺少对资产数据的自动录入、监测分析和智能决策等。这限制了数据存储、采集、处理和分析能力，也无法对各类资产规模、结构的变化进行实时查询、监测与分析，未能实现从资产管理向数据管理的实质性转型。

其次，信息平台独立分散导致了数据孤岛现象严重。资产数据要素的价值在于流动性、开放性及多主体性，但“科层制”之下的各个单位根据本部门需求建设起的信息平台相互独立，而部门之间缺乏数据充分共享和统一管理机制，更未有建立起统一的信息化管理系统。例如，各个单位之间信息平台中的数据定义、术语命名、采集要求、录入格式等基准标准各不相同，数据要素过程中所出现的部门之间“各自为政”，既导致了数据集成技术优势无法凸显，也使得政府部门之间难以建立良性的内外部资产协同机制。

再者，数据规划能力薄弱限制资产管理的系统性能力。当前，受管理体制的影响，资产管理上的信息化建设缺乏细致、合理规划，这包括了管理目标的模糊（如成本目标），资产的分类不明、具体业务的权责、功能定位不统一等，导致各个层面、各个时期所进行的建设无法形成合力。更重要的是，数据规划能力薄弱也体现在行政事业单位资产管理的绩效评估不足，缺乏资产管理的责任监督意识和考核指导，难以从既有的经验与反馈之中吸取教训并推动未来管理工作合理化。

        三、行政事业性单位国有资产全生命周期数字化管理的路径

    （一）路径的理论支撑：全生命周期理论

在管理实践中，全生命周期管理思想在于实施基于系统控制端的动态全过程管理。其统筹管理对象为全过程各个环节以实现系统最优解，包括从整体流程、长期效益角度配置资源投入与产出，注重管理主体多元化、管理过程动态化、管理要素集成化。数字全生命周期管理具有如下特质：

首先是形成周期性与循环性的管理规划。在一个周期结束后，自然进入下一个管理周期，在同一个时间节点上存在若干不同类型的周期性循环。行政事业性国有资产全生命周期管理体系包括资产配置、使用、处置、监督、报告、预算管理与绩效评价7个方面，动态监管、反馈并解决每一部分、环节的问题，通过及时调整与完善提升资产价值，进而有效完善并提升机关事务治理效能。

通过上述周期性与循环性的管理规划，可以建立全局性和长期性的管理理念。全周期视角下的管理模式旨在消除局部性和片面性，通过系统性管理实现主要目标与次级目标的互构。这一理念契合了行政事业性国有资产集中统一管理的需要，包括整合各种资源，改变各自为政的管理现状，从而形成多部门联动配合的治理体系。

最后，通过周期性与循环性的规划以及全局性和长期性的理念支撑，进而实现效率性与效益性的管理过程。数字治理基于全周期视角设置多层次、多角度的子目标体系，并引入投入成本与公共效益的价值规范，随之智能转化为对应的执行策略。这不仅保障了过程的连贯性与效益性，也有利于打造成本节约型、效益优先型、环境友好型的政府管理体制和决策方案。

    （二）具体路径：资产数据的全生命周期应用

根据全生命周期理论，本研究提出数据的生命周期应包括数据的采集、存储、流通、应用和管理，与行政事业性单位资产数字化管理的过程具有相通之处（表1）。本文结合数字技术在资产管理中应用的技术优势，构建：资产信息全方位采集——资产信息精细化存储——资产信息智能化传递——资产信息高效化应用——资产信息全流程管理，对数字赋能下行政事业性单位资产全过程管理进行具体阐述。

表1  数据生命周期与资产管理对应表

1.资产信息全方位采集

根据行政事业性单位资产管理绩效评价指标体系和评分标准（2023年度）可知，行政事业性单位资产信息采集贯穿资产的信息登记、变动、执行、使用、处置等所有环节。

全方位采集意味着运用数字技术手段，拓宽信息采集的渠道，全面、及时、准确地获取行政事业性单位的资产信息，为后续存储、传递、应用和管理提供数据支撑。全方位的信息采集既包括静态物类信息采集，也包括动态的过程采集。一方面，依托算法、算力和智能分析等技术，可以对物类信息进行附码标签，确认资产类别、体积、价值、存储条件等详细信息，将采集后的数据通过可视化分析，转换成易于存储和检索的数据样本、图像等。另一方面，资产信息的采集应涵盖登记、变动、执行、使用、处置等所有环节，并在资产状态发生变化时及时更新。

2.资产信息精细化存储

2022年9月开始，国管局开展了公物仓创新试点建设工作，围绕公物仓应用功能拓展、信息平台建设等探索出现代公物仓体系。根据《行政事业单位公物仓建设与运行指南》可知实体公物仓与虚拟公物仓具有互补性（表2）。

表2  实体公物仓和虚拟公物仓的对比

现代公物仓体系是实体公物仓和虚拟公物仓的结合，旨在通过分层存储架构的创新，实现资产信息管理的精细化存储。利用统筹建设公物仓，推动不同层级虚拟公物仓和资产信息管理系统之间的互联互通，可以满足现实存储需要，对不宜集中存放或运输成本过高的资产，采取虚拟仓管理模式，及时对性能落后、损坏等资产进行退仓处理，利用精细化存储实现降本增效。

3.资产信息智能化传递

实现资产信息的智能化传递，需要依赖信息系统的集成和信息共享平台的支持。行政事业性单位运用数字技术手段，有效衔接行政事业性单位资产管理、财务管理、采购等多个系统，集成不同系统或部门的资产信息数据，与现代公物仓体系相结合，内置资产共享共用机制，通过打通部门、地区和层级间资产信息的访问权限，能够实现资产信息在不同层级或区域间的自由流通，促进行政事业性单位资产信息的高效化应用。

4.资产信息高效化应用

当信息有了精细化存储，有了智能化传递的支持，资产信息也就有了更加灵活、高效的应用空间。最典型的应用场景就是实现从流量管理到存量优化的转变（图1）。

中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新政府配置资源方式的指导意见》指出，“对行政事业性单位超标准配置、低效运转或长期闲置的资产，要建立完善的调剂机制，有效盘活存量资产，实现高效利用”。数字技术能够为资产调剂提供辅助决策支持，在此基础下，调剂机制能够更加精准地把握行政事业单位的存量资产和现实需求，与预算管理系统的结合，更好地优化资产配置、提高资产利用率、降低维护成本，从而实现资产管理的最大化效益。

5.资产信息全流程管理

从资产信息采集、信息存储、信息传递到信息应用，依托数字技术实现了资产信息的系统化存储和管理。整体来看，各地市纷纷通过建立统一的资产信息平台，实现资产的动态监管、在线调配、智能分析和远程服务，从而提升资产使用效率和管理效能，推动了行政事业性单位国有资产数字化转型，向更加智能化、集成化和协同化的方向发展。一方面，需要利用大数据、云计算、物联网等技术手段，构建跨部门、跨区域的资产共享共用机制，实现资源的优化配置和节约集约利用，支持政府机关事业单位在新形势下更好地贯彻勤俭节约、高效利用的管理理念。另一方面，需要组织调研和总结试点工作经验，完善行政事业性单位资产管理绩效评价指标体系和评分标准，使行政事业性单位资产管理流程逐步规范。

        四、小结

如前所述，在信息技术的快速推动下，数字化已成为推动行政事业单位资产管理变革及功能再造的重要手段。但在实践中，行政事业性单位资产管理过程普遍面临数字化转型困境，这包括了技术应用水平低、数据孤岛严重和数据资产的系统性能力弱，而本研究认为，全生命周期管理为数据资产提供了新的改革路径，实现资产数据的全生命周期应用是关键路径，这包括资产信息全方位采集——资产信息精细化存储——资产信息智能化传递——资产信息高效化应用——资产信息全流程管理等。

具体来说，首先，必须加强技术应用的水平和能力，以提升数据的质量和管理效率。现代化资产管理体系的建设应当注重自动化和智能化能力的提升，确保基础设施和应用系统的实时更新和动态管理。此外，应积极探索自动化技术的应用，实现资产数据的自动录入、检测分析和智能决策，从而提升数据处理和分析的能力，实现从资产管理向数据管理的实质性转型。其次，优化资产管理的关键在于解决信息平台独立分散带来的数据孤岛问题。数据孤岛问题是由于各省市对现代化公物仓建设的重视程度不同，现有规则和操作程序缺乏弹性，难以适应现实条件，导致各地区公物仓管理模式和水平差异较大，难以实现全国范围的互联互通，需要加快推动全国行政事业性单位资产管理的集成化建设，提高各地区、各部门对资产管理的重视程度，建立统一、全周期的资产数据标准和管理机制，确保不同部门和单位之间的资产信息数据共享和协同。最后，必须加强对资产管理信息化建设的系统规划能力。这包括明确资产分类和业务功能定位，统一行政事业性单位资产管理概念和体系，明确资产管理规则，确保各项建设能够有序推进。此外，系统性的规划意味着资产信息应由静态处置转化为全过程的动态管理，结合数字技术将资产数据全部信息化，提升资产管理的透明度和可追溯性，增强对各级单位资产管理情况的绩效评估，通过数据监控、预警系统，实现对资产管理全过程的动态监督，有效应对不同层面和时期的挑战，推动资产管理水平的全面提升。

作者：吴海燕、吴紫晴、苏娇妮

作者单位：深圳大学机关事务研究院

本文获2024年研究成果鉴定三等奖