住房维修基金作为我国城镇居民住房体制改革的一项制度性安排，既是我国物业管理发展史上的一大创举，也是推进住房市场化的必然产物。本文试从推进国家治理体系和治理能力现代化的角度，就若干问题展开探讨。
一、我国城镇住房维修基金制度的形成和发展
我国的城镇住房维修基金制度与住房商品化市场化相伴而生，在1998年《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中，明确提出“建立住房专项维修资金制度”。为此，借鉴香港和国外的专项维修资金制度，1998年12月，建设部和财政部联合印发了《住宅共用部位共用设施设备维修基金管理办法》； 2003年出台的《物业管理条例》明确规定，进一步建立健全住房专项维修资金制度，并授权国务院建设主管部门会同国务院财政部门制定具体的专项维修资金管理办法。2007年，重新修订出台的《住宅专项维修资金管理办法》第二条对住宅专项维修资金做出了专门规定，第三条对“住宅共用部位”做出了说明，第四条规定了住宅专项维修资金管理的原则，实行“专户存储、专款专用、所有权人决策、政府监督。”
从我国城镇住宅维修基金制度的形成过程看，可分为两个大的阶段：
第一阶段，城镇住宅维修基金的探索阶段。1998年中央发布《关于进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》，决定自当年起停止住房实物分配，建立住房分配货币化、住房供给商品化、社会化的住房新体制。在此基础上，1998年建设部、财政部发布《住宅共用部位、共用设施设备维修基金管理办法》，开启了房屋公共维修基金缴纳的先河。其中，第二条和第四条规定就是城镇住房维修基金制度的肇始，办法规定了维修基金的来源和维修基金的管理和使用。这个办法的实施，为我国城镇住房维修基金制度提出了基本规范，对推进我国城镇住房的商品化市场化起到了积极的促进作用，为城镇住房的居住安全提供了“基本保险”，解决了住房维修基金制度“有没有”的问题。
第二阶段，住宅专项维修基金的规范阶段。从1998年的《办法》实施后，住房维修基金归集就有了基本规范，对城镇居民的习惯养成起到了积极作用，为城镇住房商品化市场化提供了长期的基本保障。但当时就有人提出，其“只是部门规章，从法理上说，部门规章不能创设涉及公民、法人和其他组织的权利和义务规范……其合法性值得深究。”为此，《物业管理条例》自2003年9月1日起正式施行。其第五章明确对《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》中关于“建立住房专项维修资金”的规定进一步明确细化。至目前，《物业管理条例》经过了两次修订，但关于“住房专项维修资金”的规定都没有原则性的改变。《中华人民共和国民法典》第281条对建筑物及其附属设施维修资金的归属和处分做出了相关规定，这条规定是对《物权法》第79条的补充和完善。
应该说，我国城镇住房维修基金制度，从无到有，从部门规章到国务院的条例，规定的越来越严谨规范，走过了一条从“有没有”到“好不好”的探索之路。但从法律层级上讲，不管是决定、条例还是办法，都还没有突破政府的制度规章，而随着我国居民财产制度的建立，住宅作为城镇居民最为重要的不动产，迫切需要由相关的法律做出相应的规定并加以固化。为今后健全和完善我国城镇住房维修基金制度提出了艰巨迫切的任务。
二、目前我国城镇住房维修基金制度存在的主要问题
当前，国内的住宅维修基金管理模式多元，难以统一，各种模式各有利弊，主要问题表现在以下几个方面：
（一）“身份尴尬”——是预存款，还是保障性基金？作为一项保障性基金，应当为受益人提供大于初始投入的保障。由于现在物业维修基金的保障金额以初始缴纳金额及其低额的活期存款利息收入为限，收益时间较远，造成在业主心中对维修基金的定位就是“预存款”，普遍缴纳的积极性不高，更谈不上今后续缴的自觉主动性。同时，缴存工作缺乏法律法规强制性条款支持，目前仅《住宅专项维修基金管理办法》对住宅维修基金的交存、使用和监督管理进行了初步规定，但缺乏针对性的处罚措施和管理细则，以至于住宅维修基金拖欠现象普遍存在。加之个别房产部门存在滥用职权给予“关系户”购房商家兜底收费标准或减免的情况，不仅很大程度上损害了住宅维修基金的缴存和使用，更伤害了其他业主的共同利益，给日后物业维修基金的分摊和使用埋下了隐患。同时，各地还不同程度存在着开发商侵吞维修资金的现象，开发商欠交拒交维修资金的情况也时有发生，这些都影响到了住宅维修基金的正常收取和作用发挥。
（二）“多头管理”——造成管理不易甚至混乱。按照《住宅专项维修资金管理办法》的规定，在业主大会成立之前，住宅维修基金由物业所在地的直辖市、市、县人民政府建设（房地产）部门代管。（房地产）部门应当委托所在地一家商业银行作为本行政区域内住宅维修基金的专户管理银行，并在该行开设专户。在业主大会成立之后，由业主大会委托所在地的商业银行作为本物业管理区域内的住宅专项维修资金的专户管理银行，并在该行开设专户。由此规定不难看出，在住宅专项维修基金的建立、使用和管理过程中，分别由业主大会、当地房地产行政主管部门、物业管理企业进行管理，而且在住宅维修基金的设立过程中一般是由开发商帮助业主办理相关手续的，整个过程涉及多方主体，对其管理使用带来了诸多不确定性和不安全性，加之许多物业企业自身账目混乱、少用多支行为屡禁不止，直接导致其管理不规范和使用低效。
（三）资金利用率低——维修基金成“烫手的山芋”。业主对资金的增值利用难以形成统一意见，管理部门对投资风险心存顾忌，造成资金闲置率高，收益呈负增长状况。由于现行《办法》对维修基金的增值途径限定于购买国债，决策权力交给了业主大会，并且具有监管职能的政府行政管理部门出于安全考虑，对这项基金进行专户储存，按银行活期利息计息，无形之中也为其真实信息“披上了神秘的面纱”。维修基金更多体现的是一种应急性质的资金，而不是保障性投资。长此以往，将形成利息收入缩水、社会财富资源严重浪费的不良后果。一方面，业主利息所得减少。由于通货膨胀高于银行活期存款利息，且房屋大修通常发生在几年甚至十年以后，因此对维修资金按活期存款利息计息不符合实际。另一方面，造成大量的社会资金沉淀，对国民经济的发展十分不利。比如，政府实施大规模危旧房改造及其公建项目，还需要想尽办法通过各种渠道以更大的成本代价融资，如果能有效利用维修基金，将有利于加速城市更新进程，让群众得到更多实惠。
（四）资金使用难——维修基金成“镜中花，水中月”。有关资料显示，目前全国住宅专项维修资金结余超过1万亿元；其中，上海、北京、杭州等城市结余超过百亿元，但累计使用资金仅占累计归集资金的10%左右。主要是缘于现行管理办法在维修使用的操作上存在较多不可行性。一是决策主体缺位。维修基金使用由业主民主决策的规定难以实现。目前业主自治意识淡漠，对共用部位和设施共同维护的意识尚未形成。维修基金划转业主大会管理更难。较之政府部门管理，业主更放心后者。由于业主大会存在变动性、非专业性，业主委员会因经费、精力和专业知识等限制，不足以承担维修基金的管理任务。二是支付范畴界定模糊，不像保险赔偿条款明确到具体情况。《办法》仅规定了维修基金专项用于物业共用部位和设施，而未明细到满足使用的具体条件（如责任主体、损害程度等）。通常这些共用部分由物业公司在做日常维护，造成业主往往以应该由物业公司承担为由而拒绝动用维修基金。三是双方签字难度大，操作程序复杂。由于住宅专项维修资金是代业主管理的资金，所以各地审核使用住宅专项维修资金的流程都比较谨慎，程序比较复杂。但在使用中，最大的困难还在于双方签字这一环节。在维修基金使用的审批过程中，由于涉及物业公司、大多数业主、行政主管部门等相关方，由物业公司提出方案、组织实施和业主大会决策等规定尚处于理想状态，一旦某一方环节受阻，即造成维修问题的解决在时间上延误或直接受害业主不得不自行“埋单”的后果。
三、完善我国城镇住房维修基金制度的对策措施
住房维修基金制度是随着近30年来的城镇住房制度改革诞生和发展的。目前，随着许多房改房和商品住房已经或正在进入中大修期，尽快对现有城镇住房维修基金做出有效制度安排，发挥其最大效益，已经成为新时代加快城市更新、推进城市治理的题中应有之义。
（一）坚持市场化改革取向，充分尊重业主的权利。住房维修基金制度，是伴随我国近30年来城镇住房市场化的一项重要的制度性安排。城镇住房市场化不仅有力地推进了住者有其居，更为重要的是形成了居者有其产。住房在绝大多数城镇居民财产构成中是最重要一部分财产，由此而导致了我国“中产阶层”的出现，中国个人财产制度由此而形成。有住房制度改革带来的住房产权制度的形成，必然带来了一系列居住人权利与义务的变化，其中也就衍生出了住房维修基金制度。这项制度安排从属于业主的居住权衍生出的业主的建筑物区分所有权，严格意义上讲是属于私权的范围，由此而伴生的是业主如何实现其权利和义务的路径。这就是目前我国在社区正在推行的业主委员会制度及其物业管理制度。再加之我国城镇住房制度的渐进式改革，导致在城市中有房改房、经适房、双限房、商品房、集资房等，在住房维修基金的收取过程中，也存在标准不统一等问题。而且受传统体制和文化传统影响，中国公民社会发育进程缓慢，业委会组建和作用发挥不充分，物业管理机构作用异化，加之住房维修基金监管使用行政化导致的效率不高，业主权利得不到有效保障，在住房维修基金管理和使用中存在诸多问题。这些都要求，在坚持建筑物区分所有权原则的前提下，加快对现有住房维修基金制度的改革创新，以维护业主权利为中心，通过立法的形式健全完善业委会制度及其功能，维护住房维修基金安全，实现住房维修基金保值增值，提升其使用效率。
（二）发挥政府作用，创新住房维修基金管理体制。在国家治理体系和治理能力现代化大背景下，住房维修基金管理在坚持市场化取向的前提下，应根据住房性质实施差异化改革。同时，也应当与现代城市治理相契合，逐步推进从建设行政（住房管理）部门主管向城市基层政府监管的转型。实践表明，住房维修基金仅靠住建部门去管理和协调，执行力和权威性都受到了很大限制。近年来，我国许多大城市在社区治理方面进行了积极探索，创造出了不少有效而又新鲜的经验。像“街道吹哨，部门报到”，在社区治理中效果明显。对于社区来讲，就是依照该项机制把好工作准入内容，确保社区的力量运用到针对性强的工作任务中去，以更好地服务居民、解决实际困难。改变住房维修基金由住建部门管理的现状，纳入基层政府综合治理范畴，以住房小区为单元，赋予社区组织行政管理职责，由其实施行政管理。发挥基层党组织的引领作用，引导社区居民参与小区管理和民主决策。
（三）加快专门立法，将现有的住房维修基金管理政策上升到法律法规。虽然，民法典从281条到285条，对住房维修资金的收取及使用做出了相关规定，但这些规定定性多，定量少，显的较为原则。现有住宅维修基金的管理和使用缺乏系统的法律法规，迫切需要健全完善住宅专项维修基金的规范使用和管理办法细则，进一步规范住宅维修基金的管理和使用，确保其使用的规范性和合理性。要探索性放开住宅维修基金的增值渠道，设立专门机构，进行维修基金的使用、运营和增值。同时，面向公众普及住宅维修基金知识，使其了解、知晓、重视住宅维修基金，改善住宅维修基金缴纳混乱的现状，提高住宅维修基金的保障覆盖面和保障力度。
（四）尊重群众的选择，加快对住房维修基金管理使用的本土化改造。我国现有的住房维修基金制度是从国外学来的，在我国城镇住房市场化初期起到了明显的规范作用，但现有制度生搬硬套的痕迹很重，很多规定并不完全适应现实需要。要借助数据平台，实施数字赋能，利用“互联网+”简化业主签字程序，提高使用效率。在住宅维修基金的使用过程中，可以探索建立申报绿色通道，分情况设立简易申报程序，遵循方便快捷、公开透明的原则，对于房屋应急维修的情况，如洪水灾害等造成的房屋损坏情况等开设简易申请程序，提高审批效率，最大程度发挥维修基金的应有效用。在给予住宅维修资金充分使用权的情况下，发挥具有相关业务资质机构的中介作用，鼓励业主、业主委员会等个人或组织对住宅维修基金的使用和管理行使监督权和检举权，形成多层次监督体系，明确处罚办法，实现规范监管。
（五）探索保值增值方法，实现业主利益最大化。维修资金作为房屋的“养老金”，随着房屋维修、“养老”需求日增，对于这笔资金的规范运作需求，保值增值需求都会更高。应结合住宅维修基金本身的特点，创新对住宅维修基金的安全管理模式，市场上除了银行存款或购买国债之外，也还有一些低风险、适合保值的投资理财选择，可以探索性将维修基金投入市场化运作，适当借鉴西方国家的公共维修资金的管理模式，由专门的管理机构对维修基金进行管理和使用，在预留一定比例的备用金之后，将维修资金投入市场化的管理和运作，提高其保值增值率。
作者：王素军
作者单位：甘肃省机关事务管理局
本文获2024年研究成果鉴定三等奖
