一、问题的提出
2021年4月1日，《行政事业性国有资产管理条例》施行，对构建集中统一的行政事业性国有资产管理体系提出了更高要求。从国家到地方，各级机关事务管理部门高度重视资产管理工作，在行政事业性国有资产集中统一管理方面进行了大量富有成效的探索，但在资产全生命周期管理过程中仍存在管理意识不强、制度建设不健全等诸多问题。基于此，本文聚焦资产管理这个重要基础，分析以资产管理为基础的机关事务法规制度建设实践现状，探索构建以资产管理为基础的制度设计框架，以法治化手段提升资产管理效能。
二、实践现状：新时代视域下，以资产管理为基础的机关事务法治建设的逻辑起点与内在动力
（一）三重属性：以资产管理为基础的机关事务法治建设的逻辑起点
1.做到“两个更好服务”的政治机关（根本属性）。机关事务工作本质上是为党和人民事业发展提供重要保障，政治性是第一属性。安全、高效、精准、合规、廉洁的政府内部行政管理体系的建立，离不开机关事务法规制度标准的保障。机关事务工作应当融入法治政府建设的各方面、全过程，坚持法治思维、依靠法治保障、运用法治手段，加强基础型及支柱型法规制度标准体系建设，促使机关事务领域依法治理的约束性、强制力得到增强，确保有法可依、依标保障、依规管理覆盖管理服务保障各项工作。
2.全面贯彻新发展理念的行政机关（基本属性）。各级党政机关既是社会资源的配置者，又是资源的消耗者，这就需要机关事务管理部门完整准确全面贯彻新发展理念，把推进以资产管理为基础的法治建设作为今后一个时期机关事务工作的重点方向。坚持创新在现代机关事务发展中的核心地位，大力推进理论、体制机制、管理保障服务实践等创新。聚焦资产资源配置的公平集约共享，管理服务保障工作的成果共享，紧贴民生的机关事务高质量发展成效共享，不断增强管理保障服务对象获得感。
3.保障党政机关高效运转的服务机关（经济属性）。各级党政机关能够正常运转离不开机关事务部门的保障，党政机关的有效正常运转才能更好地为社会提供公共服务。因此，我们的服务保障效能的优劣，必然会影响到外部行政效能，而这种服务保障建立在节约、适度的基础上，绝不是不计成本、不计效益、不算经济账，用法治的手段平衡并规范服务社会公众与管理机关运行方面的支出，彰显公平、公正，体现规范、效能，促使党政机关带头落实过紧日子成为一种必然选择。
（二）制度供给需求：以资产管理为基础的机关事务法治建设的内在动力
1.“坚持勤俭办一切事业”的制度要求（固根本）。“坚持勤俭办一切事业”是以资产管理为基础的机关事务工作高质量发展的根本性要求。随着经济社会快速发展以及机构改革带来的职能调整，机关事务部门不仅要从机关事务的本位出发，还要从服务保障对象的需求出发，努力探索运用立法的形式，对机关事务所涉及资产、资金、资源进行高效调配，尽可能发挥现有服务保障资源的最大效能，平衡需求增长与供给约束的关系。
2.为经济社会发展服务的直接要求（稳预期）。我国机关事务管理制度架构主旨是“服务、保障、管理”，突出服务是核心，管理是基础，保障是目标。机关事务的制度架构应以推进权责匹配、政策标准统一、服务保障管理一体为目标。随着资产职能的回归，我们应当突出资产管理的主题主线，以法治化建设为基点，从制度目标层面，体现资产管理的明确化、阶段化；从制度建设层面，反映资产管理流程的法治化、规范化；从制度机构职能层面，体现资产管理机构的协同化、整合化。
3.融入治理体系和治理能力现代化的目标要求（利长远）。党的二十届三中全会指出，必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。新时代机关事务管理是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，是全面深化改革的有机组成部分。机关事务的发展应立足“提高保障能力和政府效能”这一根本目标，以法治化、标准化、信息化为基本路径，加快构建以资产管理为基础的集中统一管理体制，为进一步全面深化改革、推进中国式现代化提供坚强物质保障。
三、新疆实践：发挥法治作用，着力推进以资产管理为基础的机关事务依法治理
2022年4月，新疆维吾尔自治区人民政府依法明确自治区机关事务管理局（以下简称“新疆局”）承担自治区本级行政事业性国有资产实物及具体管理职能，由此，以资产管理为基础的新疆机关事务法治建设驶入快车道。
（一）以资产管理为基础的机关事务法治建设的内在本质
1.制度目标的一致性。推进以资产管理为基础的机关事务工作高质量发展，必须把制度建设摆在更加突出的重要位置。两年来，新疆局制修订自治区机关事务工作“十四五”规划、法治化建设“十四五”规划等“1+7”规划，将以资产管理为基础的新疆机关事务法治建设融入规划发展。坚持以上位法为遵循、以责权一致为原则，形成区地县三级上下一致的11类17项机关事务管理系统权责清单。全疆14个地州市中已有10个将本级资产管理职能依法划转机关事务管理部门，并印发“三定方案”，聚焦资产管理开展配套制度建设成为行业共识。
2.价值追求的同向性。资产依法依规管理和机关事务法治建设追求的共同价值导向，是希望以法治“赋能”，促进国有资产管理更加安全完整，资源统筹调配更加科学合理，国有资产使用效益明显提高。以此为目标，全区各级机关事务管理部门不断健全内部机构，并强化机关事务制度标准、业务指导和监督等职能，按照政事分开、管办分离的要求，集中管理内部机关事务，坚持在聚焦服务新时代党的治疆方略上做贡献，在服务保障高质量发展上有作为，在持续落实中央八项规定及其实施细则精神上显担当，在不断改进管理保障服务工作水平上尽职履责。
3.实践需要的共识性。机关事务的依法合规、高效运转首先建立在资产管理的依法合规、高效运转上，推动保障方式的智慧升级和数字转型是加强资产管理的实践需要。在推进资产管理法治化进程中，新疆局抢抓机遇，聚力推动机关事务法治化建设创新试点、数字化建设试点、公物仓信息化平台试点、信息化标准化示范单位创建等实践需要，坚持“1+1+1+1+N”数字化建设总体规划，推进自治区行政事业性国有资产管理平台建设，实现了资产“一网通管”和业务“一网通办”。
（二）以资产管理为基础的机关事务法治建设的底层逻辑
1.建立资产管理的主干型法规制度。2023年1月15日，颁布施行新疆首个机关事务领域政府规章《新疆维吾尔自治区机关事务管理办法》，明确集中统一管理为基本原则，并对资产集中统一管理进行专章规范。同年6月1日，《新疆维吾尔自治区行政事业性国有资产管理实施办法》印发执行，明确自治区机关事务管理部门对自治区本级行政事业单位国有资产实施具体管理。2024年，新疆局继续突出资产管理主题主线，推动《新疆维吾尔自治区机关运行保障条例》再次列入自治区人民政府2024年立法计划三档项目，自治区人大财经预算委明确如条件成熟可以列入2025年一档计划，资产管理立法进程稳步推进。
2.健全资产管理的基础性制度规范。坚持以《新疆维吾尔自治区机关事务管理办法》《新疆维吾尔自治区行政事业性国有资产管理实施办法》“两个办法”为基本依据和制度遵循，推动建立“X”基础性法规制度，研究制定资产管理类24件履职文件和20项内部制度，涵盖资产配置、使用、处置、绩效等全过程、全链条、全生命周期管理。同时，持续优化资产管理、服务管理等标准体系，将机关事务标准化建设纳入质量强区考核，先后发布实施7类191项履职标准。2023年，联合财政部门印发《自治区本级行政事业单位办公设备设施与家具配置标准》，形成了对法规制度的有益补充，制度化、规范化成为资产管理工作的基本路径，依法治理能力和水平进一步提升。
3.完善资产管理的再监督配套制度。基于对监督的再监督，新疆局从数据治理、统计报告和绩效评价三个层面入手，逐步完善资产管理的再监督机制。印发《自治区本级行政事业单位国有资产盘点工作指南》《自治区本级行政事业单位国有资产管理平台信息数据录入及复核确认工作指引》，系统治理信息化平台功能、标准化信息化融合、资产数据共享共用、资产价值管理和实物管理相统一等重难点环节问题。制定落实《自治区本级行政事业单位国有资产统计报告管理办法》，对资产产权实行统一登记，先易后难、循序渐进。逐步推进和严格资产管理绩效考评，印发实施《自治区本级行政事业单位国有资产管理绩效评价办法（试行）》，建立科学的指标体系，对资产使用效益进行评价，强化资产管理制度执行力的再监督。
四、制度设计：以资产管理为基础的机关事务法治建设路径探析
（一）坚持以资产集中统一管理为契机，把准机关事务法治建设方向
1.坚持以问题导向为基础，提升履职能效。《行政事业性国有资产管理条例》出台实施，明晰了机关事务管理部门和财政部门在国有资产管理中的职能职责，但在实践中依然存在争议，影响机关事务管理部门履职效能。笔者认为，作为国有资产实物管理和具体管理部门，我们应由“被动保障者”向“主动建设者”转变，实现“服务供给”到“制度供给”，明晰财政、机关事务管理等部门职责边界，推动资产管理制度标准体系完善。
2.处理好前瞻性与天然滞后性的关系，适度超前。制度滞后是制度需求和实际供给之间存在的差额。《机关事务管理条例》作为机关事务工作领域现有最顶层的法规，条款多为原则性规定，约束性和可操作性有待进一步加强，已经不能完全适应新形势下机关事务管理工作实际，难以完全满足精细化、多样化的需求服务，出台一部统一且完备的机关事务管理法是十分必要且迫切的，通过系统的制度设计，处理好前瞻性与天然滞后性的关系。
（二）坚持以横向管理本级、纵向指导下级为工作目标，把握机关事务法治建设发展策略
1.坚持依法行政，依法依规做好机关事务管理工作。机关事务管理资金、资产、资源和服务的水平直接与政务高效运转息息相关，法治思维和法治方式是提升机关事务管理水平的重要抓手。机关事务依法行政的前提是理顺与各职能部门的边界关系，这是因为在实践操作中，机关事务工作涉及到与发展和改革、财政、规划资源、绿化市容、生态环境等部门的协同配合，而在具体工作中，则包括经费管理、项目管理、工程管理、资产管理、服务管理、能源资源节约管理和监督检查等职能履行。
2.坚持权责一致，优化权力协同机制。《机关事务管理条例》明确“县级以上地方人民政府机关事务主管部门指导下级政府有关机关事务工作，主管本级政府的机关事务工作。”笔者认为，机关事务管理部门横向管理本级、纵向指导地县是立法明确赋予的职能，只有上下左右衔接顺畅，才能更好服务党政机关，更好保障党政机关正常运转。结合工作实际，机关事务行业应当建立基本统一的权责清单，优化机关事务事权运行的协同机制。
3.坚持科学精准监督，建立部门联动监督机制。机关事务管理的监管，可分为事前、事中、事后三个环节。一方面要通过立法为机关事务管理的权力行使提供全局性、总体性、指导性的法律依据，确保实现机关事务管理的“帕累托优化”。另一方面要贯彻法治原则，建立联合监督检查制度，会同纪检监察、财政、审计等有关部门，加强对本级政府各部门机关运行保障监督检查。同时，应当建立机关事务管理监督检查举报、投诉受理制度，设立并公布举报、投诉电话或电子邮箱、网址等。
（三）坚持以强化机关事务制度体系建设为抓手，推动机关事务高质量发展
1.坚持以基础性法规制度建设为统领，以业务领域具体配套制度建设为补充。确立集中统一管理的合法性、规范性，首先需要完善机关事务治理制度。国家机关事务管理局正在推进《机关事务管理法》的颁布实施。作为地方机关事务管理部门，不必拘于高层次立法在先、地方立法效仿的模式，可以结合本地实际，先行一步，出台配套地方性法规。目前，山西、河南等6个省份已率先出台《机关运行保障条例》，这是地方最高位阶的法律，保证了地方机关事务管理的完整、全面、独立，也有利于集中统一管理的有序、高效、科学推进。
2.坚持立改废释并举，确保制度常态长效。党的二十大报告中强调“推进科学立法、民主立法、依法立法，统筹立改废释纂，增强立法系统性、整体性、协同性、时效性。”这就要求我们要及时根据新出台的法律、法规，做好与现有制度的有效衔接，做到法制统一。笔者认为，机关事务管理部门在有序推进机关事务管理立法工作的同时，应当紧扣依法管理和规范管理的主题，在全面梳理现有制度规范的前提下，坚持立改废释并举，搭建业务领域全覆盖、资产类型全口径、管理事项全流程的管理体制机制。
作者：赵文明、张燕、张婷、王岩、王琳
作者单位：新疆维吾尔自治区机关事务管理局
本文获2024年研究成果鉴定三等奖
