公共机构作为全社会生态文明建设的引领示范者，对推动本地节能降碳、促进区域协调发展、以及带动全社会践行生态文明理念等均具有指导意义。上海市公共机构节能领域相关立法较为完备，但在立足人民城市建设、对标“双碳”目标实现上仍有一定完善空间。
公共机构作为能耗综合体，碳排放产生量仅次于工业、建筑和交通产业，是中国节能降碳的主要阵地之一。各级党政机关作为公共机构的重要组成部门，不仅是能源消费者，还承担着环境政策制定、执行与监督职能，是推进全社会绿色低碳发展的重要先行力量。作为节能降碳的重要领域，我国出台多项公共机构绿色发展法规政策，以自身主动作为、示范引领，将全社会绿色发展工作推向纵深。
2021年11月，国家机关事务管理局印发《深入开展公共机构绿色低碳引领行动促进碳达峰实施方案》，明确规定公共机构节能降碳目标。此外，以加强能源、水、粮食、土地等资源节约集约利用，以及绿色发展引领示范为宗旨，我国出台多部公共机构节能降碳相关法律法规。例如，2024年《能源法》规定，“公共机构应当优先采购、使用可再生能源等清洁低碳能源以及节约能源的产品和服务”。
上海市深入贯彻习近平生态文明思想，以绿色低碳高质量为发展目标，制定《上海市公共机构绿色低碳循环发展行动方案》，在全国层面率先提出消费电气化、配置智慧化、能源供应清洁化、利用高效化、服务便捷化、行动社会化、核算标准化的“七化”路径，促进本市公共机构率先碳达峰。同时，坚持“规划为纲、制度为本、依法节能、规范运行”的法治化治理思维，在机关运行保障、信息基础设施管理、生活垃圾管理、节约能源、绿色建筑、节约用水、公共资源交易、合同能源管理、能源审计、绿色发展考核等方面已形成较为完备的规划、制度和标准体系。
上海市公共机构绿色发展，聚焦提升公共机构能效和资源循环利用水平，引导形成绿色低碳、文明健康的生产生活方式。但是立足人民城市建设，上海市公共机构绿色发展法治建设仍有一定完善空间。
一是规制领域有待拓展。上海已制定修订能源审计、充电桩建设、合同能源管理、节能考核、垃圾分类管理等一系列规范性文件。同时，也从公共机构信息基础设施管理、公共资源交易、绿色发展考核等视角完善规章制度建设。但目前上海市公共机构绿色发展法治建设主要集中在节能领域，缺乏从碳排放管理、经济社会绿色转型、区域协调发展、能源结构转型等大视角综合分析审视公共机构引领示范、监督协调、以及绿色发展的问题。
二是法律效力层级较低。上海虽然在公共机构节约能源、生活垃圾管理、节约用水、建筑节能等领域制定了诸多地方性法规。例如，《上海市机关运行保障条例》和《上海市节约能源条例》为上海市公共机构绿色发展提供了地方立法遵循。但是有关公共机构合同能源管理、绿色发展考核等内容均以规范性文件为主，其制度规范层级较低，法律效力不足。
三是节能领域规制不足。2013年制定的《上海市公共机构节能管理办法》，明确规定市机关事务管理部门负责指导、协调、推进全市公共机构节能工作。但是由于该办法制定时间较为久远，已不能适应双碳目标下公共机构节能降碳协同推进、绿色发展的新形势和新要求，亟须在公共机构碳排放核算、分布式光能和储能、长三角区域合作等方面进行制度完善。
公共机构绿色发展应坚持系统观念、市场导向、创新驱动、强化约束的原则，统筹推进降碳、减污、扩绿、增长，持续推进人与自然和谐共生的现代化建设。
（一）坚持系统观念，统筹谋划绿色发展
一是统筹能源资源节约和生态环境保护两个领域。加强各类资源全面集约节约利用，发挥科技支撑作用，推动减污降碳协同增效、促进经济社会发展全面绿色转型、实现生态环境质量改善由量变到质变。二是强化示范引领、项目实施和监督考核。充分认识公共机构尤其是国家机关在绿色低碳转型中起到“立标杆、树典型”的作用。持续开展各类示范创建活动，加强宣传推介，把示范案例总结出来、推广出去。三是持续倡导绿色低碳生产生活方式。加强宣传教育，引导干部职工形成简约适度、绿色低碳意识，进一步增强勤俭节约、反对浪费的政治自觉，坚决制止餐饮浪费行为。
市场化机制建设在优化节能方式上起着重要作用。一方面，有利于优化资源配置，促进上海市公共机构绿色高质量发展。通过公共机构绿色服务市场化机制的扩展，有利于吸收市场上的先进技术、经验和管理方法，提高对服务需求的响应速度和响应效果，推动公共机构节能降碳与提质增效。另一方面，有利于降低公共机构运行成本，促进公共机构公共服务职能的发挥。通过扩展绿色服务产业，有助于降低公共机构运行和设施设备更新的财政开支。结余的财政资金可被用于改善民生、精准扶贫、培育新动能和加强公共服务等项目，增强上海市公共机构的公共服务职能。
一是加快能源利用绿色低碳转型，着力推进终端用能电气化。优化公共机构用能结构，推动公共机构终端用能以电力替代煤、油、气等化石能源利用，提高用能清洁化水平。二是提升建筑绿色低碳运行水平。在政府采购领域推广绿色建筑和绿色建材应用，加快推广超低能耗建筑和低碳建筑，提高建筑用能管理智能化水平。三是推广应用绿色低碳技术产品，充分发挥新技术、新产品在节能工作中的关键作用。因地制宜采用空气源、水源、地源热泵等清洁用能设备，加大采购绿色低碳产品力度。
公共机构带头治理和践行绿色发展，是公共机构理应承担的社会责任和实现绿色可持续发展的必然选择。但是长期以来，公共机构在践行绿色低碳发展过程中，主要依靠自律自觉，相关政策要求基本是软性约束。目前，亟须加强本市公共机构绿色发展的刚性约束，包括明确本市公共机构减污降碳法律责任归属、规定公共机构节能降碳管理岗位责任制、强化公共机构绿色采购的法律责任、明确公共机构违反能源审计等法律责任。同时，根据具体情况明确行政责任的承担方式、及相关免责事由等。
针对上海市公共机构绿色发展存在的问题，在认真总结本市公共机构绿色发展、节能降碳管理工作实践经验、深入开展调查研究、广泛听取各方意见的基础上，提出上海市公共机构绿色发展法治建设的路径、领域及制度建议。
首先，深入贯彻落实习近平生态文明思想和生态法治理念、国家双碳战略、以及《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》等文件精神，从经济社会高质量发展、产业融合协调、能源结构转型等视角综合审视本市公共机构绿色发展及其地方立法存在的问题，并提出完善建议、进而形成《上海市公共机构绿色发展管理办法》文件草案，以期将该文件上升为地方政府规章。
其次，从实践调研中总结较好的做法，并提炼上升为具体法规制度。通过走访调研本市公共机构绿色发展示范单位，包括政府机关、医院、学校、社会组织等，了解不同类型公共机关绿色发展实践中比较好的做法，以及存在的问题和具体的立法需求。对于比较好的做法，如合同能源管理、合同节水制度等，通过具体法条，将其固定为地方性法规或地方政府规章。
最后，可从规范性文件中提炼出较为成熟的制度，上升为地方性法规或地方政府规章，进而固定为制度规范。例如，能效领跑者制度与节约型机关创建、公共机构碳排放核算与碳排放审计、可持续水资源管理、公共机构生态碳汇抵消与碳中和、以及生物多样性保护等。此外，对于实践有需求，但是目前的法规政策文件中未规定的，适当情况下，可进行制度规范的创新。
一是注重公共机构节能降碳协同发展。为推动能耗双控逐步转向碳排放双控，加快打造人与自然和谐共生的现代化国际大都市，亟须明确或加强机关事务管理部门在推动公共机构绿色发展中的监督检查等监管职权，规范公共机构碳排放考评评价标准、健全法规制度体系。各公共机构应当建立健全碳排放监测、计量、核算、报告、审计等碳排放管理制度，保障公共机构节能降碳协同行动的落实与推进。
二是拓宽公共机构绿色发展重要举措。为全面贯彻新发展理念，保障本市公共机构绿色治理在生态文明建设大局中加速转型发展，应当拓宽绿色发展内涵，对绿色办公、绿色采购、绿色出行、绿色食堂、绿色建筑、绿色数据中心、能源利用绿色转型、生态碳汇与生物多样性保护等绿色生产生活方式进行明确规定，促进本市公共机构绿色发展全面绿色转型，助力生态文明和美丽上海建设。
三是激发公共机构绿色发展内生动力。为激发公共机构绿色发展内生动力，应当完善公共机构绿色发展监督约束机制。规定对公共机构负责人进行节能降碳考核评价、完善公共机构能源资源消费与碳排放报告、制定公共机构碳预算管理、完善公共机构固定资产投资项目节能降碳评估审查、加强公共机构节能降碳监督检查、公共机构绿色发展信息公开、明确公共机构违反本办法的相关责任承担，以约束各公共机构率先执行各项节能降碳制度和措施，更好地服务于国家双碳战略目标的加速实现。
四是强化公共机构绿色发展区域联动。为贯彻落实长三角一体化国家战略，充分凝聚长三角区域公共机构各方力量，着力构建区域协作发展新机制。亟须在长三角公共机构绿色发展区域合作方面作出明确规定，推动构建公共机构绿色低碳发展政策共研、标准共建、信息共享等合作机制。以期推动长三角生态绿色一体化发展示范区内公共机构节能降碳的实践和联动，更好服务于长三角一体化战略。
五是加强公共机构绿色发展多重保障。习总书记强调，要健全美丽中国建设保障体系。要统筹各领域资源，汇聚各方面力量，打好法治、市场、科技、政策“组合拳”。公共机构绿色发展也应打好这套“组合拳”。首先，坚持市场导向，通过合同能源管理等机制，减少不必要的能源资源保障支出。其次，发挥上海科创优势，支持公共机构绿色发展及能源电气化转型中的核心技术攻关与数据中心建设。再者，推动有效市场和有为政府结合，完善信息公开与社会监管机制。最后，通过完善落实各项绿色发展制度，为本市公共机构绿色发展提供法治保障。
一是建立系统的碳排放管理体制。系统的碳排放管理体制是本市公共机构绿色发展法治建设的重要内容，包括碳目标预算管理、完善目标分解落实、以及建立控碳评价等碳排放管理制度。可从绿色建筑、绿色环境和绿色设施三方面入手，处理好存量和增量。为实现双碳目标，公共机构亟须完善碳管理法治体系。例如，建立碳预算制度，各公共机构需每年提前确定要消耗电力或能源的额度，进行系统化预算。
二是构建合同能源等市场化机制。市场化机制对于公共机构优化资源配置和降低运行成本起到重要作用。应鼓励和支持公共机构通过合同能源管理、合同节水管理、能效标识管理、设备融资租赁等市场机制推动技术改造和更新，降低能耗，节约能源。鼓励公共机构参与碳普惠减排量交易和碳排放权交易，构建多元主体、资源共享、优势互补的共治格局，充分发挥绿色低碳产业市场资源配置主体作用和社会共治作用。
三是完善政府绿色采购法律制度。公共机构应当建立绿色采购制度，制定绿色采购规范时，应考虑以下因素：保护公众健康和环境；减少污染和温室气体排放；可持续的资源管理和利用，以及可持续的制造和生产过程；绿色包装和绿色运输；可再生和零排放资源、再制造部件以及再利用或回收内容的使用；减少废物、提高材料再利用、可回收性和可堆肥性；节约用水与可持续水资源管理；考虑物品耐用性和实用性；节约费用；生产者延伸责任。
四是推进绿色数据中心制度完善。随着新一代信息技术快速发展，传统数据中心正加快向新型数据中心演进。因此，公共机构应开展数据中心节能改造，加强在设备布局、制冷技术、制冷架构等方面优化升级，探索余热回收利用，提升数据中心能效水平。同时，强化绿色治理手段技术赋能，运用大数据、物联网、区块链等技术，依托“随申行”“沪碳行”“双碳云”等平台构建上海数据信息平台，加快多种业务数据融合，推动部门间数据共享，构建绿色数据中心评价体系。
作者：李海棠
作者单位：上海社会科学院
本文入选《机关事务管理创新与理论建设文集（2025）》
