内部事务是一个相对于外部事务的概念，外部事务主要是行政机关、政党或组织对外行使公权力或履行职责过程中所涉及的事务，而内部事务通常是指行政机关、政党或组织内部的管理活动。近年来，国家对法治建设的重视程度日益提升，全面依法治国的重点任务与主体工程当属法治政府建设，内部事务立法犹如建设法治政府的一柄利器，理应得到广泛认可，并充分发挥其最大效用。
一、机关事务管理立法的基本内容
机关事务是内部事务的主要内容。机关事务管理是指对单位运行过程中所必需的经费、资产、服务以及能源等各类资源要素，进行科学合理的统筹配置，并实施严格有效的监督管理。其目的在于为机关能够更好地履行自身职责，提供坚实可靠的管理服务保障。
（一）立法目的
制定机关事务管理相关的法律法规的根本目的是规范机关事务管理工作，具体来说：第一，节约机关运行成本。从经济角度来看，节约成本能够提高公共资金的使用效率，节约下来的部分能够为更多的公共服务和民生项目提供资金支持。从管理角度而言，节约成本可以促使机关单位优化工作流程，提高资源配置效率，使得机关管理更加规范和科学。从环保角度出发，既可以节约成本，又可以减少对环境的负面影响。从社会影响方面考虑，机关带头节约成本能够起到良好的示范作用，引领全社会形成勤俭节约的良好风尚。
第二，促进机关高效有序运行。在公共服务层面，机关高效有序运行能够确保及时、准确地为民众提供优质的公共服务。在政策执行层面，高效有序的机关能够相对来说迅速地将国家政策和法律规定层层落实。在资源利用层面，高效有序运行可以避免重复劳动、无效决策等情况，使人力、物力、财力等资源得到合理利用，减少资源浪费。在公信力建设层面，一个高效有序运行的机关会在公众心中留下深刻印象，这能够增强公众对政府的信任与支持，提升政府的公信力。
第三，坚持绿色低碳发展。于环境保护而言，政府机关作为重要的社会主体，减少能耗和碳排放，能够为保护生态环境贡献力量。于经济可持续性而言，机关带头践行绿色低碳的运行方式，有利于绿色产业的发展以及清洁能源与节能技术的推广，能够引导和带动社会各界积极参与。于社会责任而言，坚持绿色低碳是机关应尽的责任，通过采取绿色低碳的办公方式和决策模式，能够展现出机关对社会的担当。于国际合作而言，机关坚持绿色低碳发展有助于提升国家在国际舞台上的形象与影响力，有助于加强国际合作交流。
第四，推进机关事务治理体系和治理能力现代化。首先，就宏观治理角度来说，机关事务治理体系和治理能力现代化是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，机关事务管理涉及资源配置、服务保障等多个方面，其现代化水平直接影响着国家治理的整体效能。其次，就管理效率角度来说，现代化的治理体系和治理能力可以极大地提高机关事务管理的效率。“国家治理体系和治理能力现代化”的提出，在某种程度上也是对数字化时代到来的一种回应。优化传统的工作方式，实现信息化、数字化管理，能够极大提高效益。最后，就可持续发展角度来说，通过现代化的治理体系和治理能力，可以推动机关事务向绿色低碳的方向发展，实现可持续发展目标。
（二）适用范围
在实务中，政府机关不仅要对外进行服务工作，而且还面对着机关内部的工作关系，有些机关事务管理部门常常在具体工作中为与其他机关的关系感到困惑，主要体现为是否有权根据机关事务相关的法律法规对其他机关进行管理。目前，根据机关事务管理的相关法律规定，对适应范围的划定也逐渐明晰，一般来说其适用范围包括“本行政区域内中国共产党机关、人大机关、行政机关、政协机关、监察机关、审判机关、检察机关、民主党派等机关和工商联机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位”，对于仍有困惑的相关单位，本文认为可能需要在相关法律规定中进一步细化明确适用范围，同时对在此范围内的所有机关单位进行宣传教育，明确各机关之间的工作关系，尽可能消除实际工作中的壁垒。
（三）业务领域
同样以机关事务管理为例，对中央和省级的相关法律规定进行拆分提炼后，可以将机关事务业务领域具体分为如下17类：综合性制度、经费管理、资产综合管理、机关用地管理、办公用房管理、公务用车管理、办公家具及办公设备管理、其他类资产管理、公务接待管理、公共机构节约能源资源管理、住房保障管理、会议服务管理、后勤服务管理、标准化管理、数字化管理、应急保障管理、其他类。由此可见，机关事务业务所涉及的领域很典型地反应了内部事务立法的“内部性”。
二、内部事务立法与外部事务立法的共性
哈佛大学法学院教授布鲁斯·维曼认为：外部行政法和内部行政法就是两个同心圆。外圆是外部行政法，就是外部的边界；国家法是刚性的，不能逾越。内圆是内部行政法，是一个内部边界。无论是着眼于行政机关内部的高效有序运转，还是致力于对行政外部事务的妥善管理，虽在作用方向和具体对象上有所不同，但二者亦存在诸多相同之处，都在行政法治的进程中发挥着不可替代的关键作用。
（一）规范性
无论是内部事务立法还是外部事务立法，都旨在建立起明确的规范和标准。内部事务立法规范了机关内部的组织与工作制度、机关的内部职能划分与机构设置、机关内部权力的行使与监督等，确保内部管理高效有序进行；外部事务立法则规范行政机关与行政外部主体之间的互动行为，它通过明确的法律条文，规范行政机关在处理与公民、法人及其他社会组织的关系时应遵循的行为准则，清晰地界定双方的权利义务关系。
（二）公共利益导向性
当深入探究行政立法的价值时，会发现内部事务立法与外部事务立法都不约而同地呈现出了强烈的公共利益导向，这种公共利益导向犹如一根无形的红线，贯穿于行政立法的始终，为行政活动的开展提供了根本的价值指引。
就内部事务立法来看，其公共利益导向性不仅体现在通过规范政府行为来提升政府运行的效率，保障社会公共利益，更体现在对公共资源的管理与使用上。例如在公务用车相关管理规定中，对于公务用车的购置要优先考虑新能源汽车；再如，近年积极推行的公物仓制度等。行政外部立法的公共利益导向性同样明显，例如，通过制定《食品安全法》来保障公众的食品安全，维护社会公共健康；通过制定《教育法》来保障公民的受教育权，发展教育事业；通过制定《治安管理处罚法》来维护社会治安秩序。
（三）约束性
内部行政法与外部行政法都拥有控制行政权的功能，在约束性这个层面上，内部事务立法与外部事务立法之间呈现出“求同存异”的状态。毫无疑问的是，二者都具有约束性，只是二者约束的对象大不相同。
内部事务立法以“向内规制”为约束方向。反观外部事务立法，其能够约束的对象更为广泛，例如，公民需要遵守《道路交通安全法》，规范自己的交通行为；法人需要遵守《企业所得税法》，规范自身的经营行为。
（四）前瞻性
“行政管理的丰富经验使得行政立法相较于法律而言更具有前瞻性与预测性”。内部事务立法的前瞻性，在此处以公物仓制度为例进行解释说明。公物仓制度的出现给传统的管理模式带来了震荡，体现出资源整合与高效利用的预见，适应动态需求变化的布局。在当今数字化时代，信息化管理是提高行政效率和管理水平的重要手段。公物仓制度推动信息化管理理念融入进机关工作中，同时从源头上规范行政资源的管理和适用，促进了廉政建设的长远谋划。
信息化管理也同样是外部事务立法前瞻性的体现。如今各省基本都有属于自己的政务服务软件，比如福建省的“闽政通”、浙江省的“浙里办”、四川省的“天府通办”等，这些信息化产物成为公众的“掌中宝”，让公众能够更便捷地享受行政服务，提升行政效能和公众满意度。
三、内部事务立法的特性
（一）具有内部性
行政内部事务立法主要针对的是行政机关内部的事务，包括机关的管理与运行、职能划分、工作程序、人员管理等，与直接面向社会公众的外部行政立法不同，内部事务立法具有特定的内部管理对象，即主要适用于组织内部成员。
内部事务相关事项的执行和监督也主要由内部机关或机构人员负责。以《机关事务管理法（草案）》中的规定为例，在加强各机关能源节约的规定中，明确机关事务管理部门在同级节约能源主管部门指导下，负责组织推进本级机关节约能源工作。在监督检查和法律责任章节部分，规定了人大监督、主管部门监督、相关部门监督、审计监督以及社会监督。
（二）强调纪律性
纪律性是国家机器高效有序运转的保证，它不仅是规范行政行为、维护内部秩序的重要保障，更是提升行政效率、实现公共服务目标的有力武器。
首先，在人员管理方面，除了规定基本的工作时间和考勤制度以外，得益于严格的纪律规定，内部工作人员的工作作风得到了明显的引导和改善。例如在贯彻廉政理念上，以福建省为例，在规范国内公务接待方面，出台了《福建省党政机关国内公务接待管理办法》《<福建省党政机关国内公务接待管理办法>省直机关实施细则》等相关文件，对于公务接待的接待范围、接待场所、差旅标准等都进行了规定，具有浓郁的纪律性色彩。
其次，在保密规定方面，行政内部事务立法强调各单位对涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的信息严格保密。同样以福建省为例，《福建省直行政事业单位国有资产管理办法》中对于涉及国家秘密的计算机、移动存储介质、传真机和复印机等资产，经批准报废后，必须按国家保密工作要求，交由指定的涉密设备定点销毁单位处理，严禁进场交易或自行处置。
再次，在财务纪律方面，行政内部立法对财务审批流程、经费预算管理制度和资金使用规范等内容进行了严格规定。任何违反财务纪律的行为，如虚报账目、挪用公款等，都将面临严厉的处罚，以确保公共资金的安全和合理使用。在《福建省机关事务管理办法》此类综合性地方政府规章中对涉及经费预算的财务纪律进行了明确规定。
最后，在监督检查方面，行政内部立法虽然不直接作用于公民、法人或其他组织等外部人员，但内部行为对此类相对人产生间接影响仍不可忽视。行政内部行为仍然可能直接影响行政机关对行政管理行为的组织实施，若产生不当影响，将对相对人的权利造成损害。
（三）与外部立法的衔接性
行政内部事务立法虽然是“向内管理”的规定，但在其保障行政内部有效运转的同时，与外部行政行为合法性之间也存在着无法割断的关联性。
第一，在法律原则上的衔接。行政内部事务立法与外部立法两者在原则上具有一致性。外部法律确立的一些基本原则，也应在行政内部事务立法中得到体现，如合法性原则要求内部立法应明确行政机关内部各部门的职责权限，确保行政行为在法律框架内进行；程序正当原则要求行政内部事务的处理也应遵循法定程序，内部立法应规定行政机关内部决策、审批、监督等程序，确保程序的公开、透明。
第二，在具体制度上的衔接。以监督救济机制为例，内部监督包括上级对下级的监督、专门监督机构的监督、内部审计等，并且建立了投诉举报机制，那么内部立法就应明确行政机关内部工作人员对违法违纪行为的举报渠道和处理程序，保障内部监督的有效性。在救济方面，内部立法可以建立内部申诉、复核等机制，为行政机关内部工作人员提供救济途径，同时也应与外部法律规定的行政复议、行政诉讼等救济机制相衔接。
第三，法律解释和适用的衔接。对于行政内部事务立法和外部法律中存在的模糊或不一致的规定，应根据法律解释的原则和方法，对内部立法和外部法律进行解释，确保法律的正确实施。当行政内部事务立法与外部立法发生冲突时，应根据法律的位阶、制定时间、具体规定等因素进行综合判断，确保法律适用的准确性和一致性。
四、结语
在上个世纪九十年代的中国，行政法学者开始关注内部行政法的问题，在那时就已有教科书极力主张内部行政法与外部行政法拥有同等重要的地位，是行政法学体系中不可缺少的部分。
在行政法领域，“行政法治要运行良好必须借助内部行政法，内部行政法通过改革内部组织结构和程序机制，能使法治要素深入到行政行为的末稍和脊髓”。行政内部事务立法作为整个法治体系中至关重要的组成部分，在规范行政权力的运行、提升行政效能以及推动法治政府建设等方面，都发挥着不可替代的关键作用。我们应秉持与时俱进的精神，立足于中国国情，不断完善行政内部立法制度，为建设法治政府、实现国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的法律支撑。
作者：福建省机关事务管理局政策法规处 福州大学法学院
本文入选《机关事务管理创新与理论建设文集（2025）》
