当前，财政形势已进入长期“紧平衡”状态，收支矛盾日益凸显，特别是机关行政运行等一般性支出费用不断受到压减。积极缓解财政收支矛盾，主动防范财政风险，促进机关运行平稳、可持续发展，已成为政府各部门的一项重要任务。这就要求各级政府部门在过紧日子上动真格，将习惯过紧日子的各项要求真正落到实处，不断强化绩效理念和成本意识，切实把财政资金用在刀刃上，不断提高资金使用效益，确保用到位、用出实效。
财政推动实施预算绩效管理已多年，是加强预算财务管理的方向。研究探索基于机关运行成本的预算绩效管理，是提高机关运行效能的必然要求，也是推动机关事务治理体系和治理能力现代化的重要举措。其目的是要找到一条将预算和绩效更加有机紧密结合起来的路径，压减不必要的行政运行开支成本，倒逼各部门加强成本管控，全力降本增效，在支出管理上打好“铁算盘”，在机关运行保障上算好“成本账”，在经费支出管理上当好“铁公鸡”，进一步提升部门整体预算管理和支出绩效水平，真正实现成本效益最优比，切实用最少的钱、办更多的事。
二、机关运行成本的基本概念
成本是相对于支出和费用的不同概念，一般来说，支出是指对资金的消耗，费用是指一个会计期间所计入的与收入相匹配的成本，而成本是对象化的费用，与一定种类和数量的产品或服务相联系。在财政部出台的《事业单位成本核算基本指引》中，明确成本是指单位特定的成本核算对象所发生的资源耗费，包括人力资源耗费，房屋及建筑物、设备、材料、产品等有形资产的耗费，知识产权等无形资产的耗费，以及其他耗费。
机关运行成本是政府部门履行职能的一个重要方面。本文所指的机关运行成本是指机关为维系其自身生存发展和履行应有职责所要发生的各种费用和开支，是直接或间接用于机关产出所投入、占用、使用、消耗以及损失的全部资源价值的总和，是机关为保证其运行活动所发生的包括有形资源、无形资源以及人力资源等各类资源耗费。
机关运行成本不同于机关运行经费，机关运行经费是指保障机关运行用于购买货物和服务的各项资金，更多从支出层面反映机关自身运行所花费资金情况，主要是对应传统的收付实现制的预算会计制度，但无法真实反映机关运行的实际成本费用。机关运行成本突破了传统的财政经费核算框架，针对新政府会计制度采用权责发生制核算，通过对折旧、风险准备等会计处理，可以更加真实有效地核算机关运行的实际成本，从成本费用层面反映机关自身运行的资金使用情况，能够更加完整、准确、清晰地核算机关自身运行发生的成本费用，更加有助于为决策者提供整体、全面、科学的数据参考。
政府机关运行成本一般可分为两大类：一类是对外的、履行公共责任的支出，用于行使政府的公共管理和服务职责。另一类是对内的、保障机关自身运行的支出，即机关行政运行支出，用于政府机关为内部各部门及其工作人员购买货物、工程和服务，以支撑和保障机关平稳、顺畅、高效运行，为机关履行公共责任奠定坚实基础。比如，办公楼购建、办公区物业管理、公车购置运行、办公家具设备用品购置、差旅会议、接待服务、电话网络、水电耗用等经费都是典型代表。机关运行经费支出既有资本性支出，也有费用性支出，即有些支出形成资产，有些直接作为费用消耗。
三、推动运行成本控制和预算绩效管理“双轮驱动”
加强机关运行成本控制和管理是一项系统工程，通过对人、财、物等资源的有效配置，以最少的投入、最优的组合实现最大效益，保障机关平稳、高效、有序运行。而树立成本概念、注重成本效益、强化效益分析已成为预算绩效管理的一个重要内容。加强机关运行成本控制和预算绩效管理核心任务是推动成本和效益相匹配，进一步提高行政运行和财政资源配置效率，两者的实现目标和管理逻辑是一致的。预算绩效管理把运行成本作为衡量机关绩效水平的重要指标，更加强调成本和效益的统一。可以说，机关运行成本和预算绩效管理是推动机关事务科学化、精细化管理的两个“轮子”，两者相互作用，相互联系，通过加强机关运行成本管理有利于更好开展预算绩效管理，推动预算绩效管理能有效控制机关运行成本。
从工作实际看，基于机关运行成本的预算绩效管理目标是把预算绩效管理从侧重事后评价转向侧重事前的成本绩效管理，从源头上加强管控，把成本意识贯穿机关运行和预算绩效管理全过程。同时，讲求成本和效益是预算绩效管理的本质要求，以成本效益分析为抓手，能进一步提高预算绩效管理的可比性与可操作性，增强成本效益理念，力争在绩效评价中形成一套支出标准和管理规范，着力实现财政定额标准、支出标准以及公共服务标准的统一，真正让绩效评价的约束性落到实处，推进预算支出标准化、科学化，促使机关相关部门加强成本控制、节约费用成本。
因此，基于机关运行成本的预算绩效管理是加强财政支出管理、优化决策能力的重要措施，能够有效解决机关运行成本虚化严重、预算绩效评价不实等问题，强化成本控制导向，突出对支出成本的全面反映和核算，通过比较成本与所带来效益的相互关系，增强效率意识，保证有限的财政资金优先用于效益高的支出项目，并为机关决策者和利益相关方提供有用信息，以帮助改进决策，更好促进预算资金合理分配与安排，全面推进预算管理精细化、财政支出标准化、预算编制科学化、费用核算成本化。
四、基于机关运行成本预算绩效管理的改革思路和实施路径
（一）打造整体的管理框架体系
一是构建“事前明成本、事中控成本、事后核成本”的全过程预算绩效管理链条。在明确各单位职责和保障范围基础上，围绕机关运行的各项成本事项，具体包括资产管理、物业管理、零星修缮、公务用车、公务用房、公务接待、国内差旅、出国出境、会议培训、委托服务、内部运转等方面，逐步形成基于机关运行成本的预算绩效管理闭环体系，实现“申请预算估成本、事前评估审成本、预算执行控成本、预算完成核成本、结果运用出标准”。
二是加强制度和规范建设。坚持制度先行，加强对基于机关运行成本预算绩效管理的制度供给。近年来，上海、北京、河北、山东等地结合实际，积极探索实践全成本预算绩效管理，并形成了一系列制度框架体系。比如，《上海市加强成本预算绩效管理的实施方案》、《北京市市级财政支出成本预算绩效分析操作流程》、《山东省关于开展成本预算绩效管理的实施意见》、《廊坊市全成本绩效管理操作指引》等各地都制定了相关制度规范，建立健全本单位基于机关运行成本的预算绩效管理制度体系，具体包括制定相关规章制度，完善整体工作规范，形成管理体系等。
三是打造“成本—标准—预算”一体化新模式。当前实际工作中，预算管理仍停留在“标准是标准、定额是定额、预算是预算”的阶段，特别是定额标准制定工作相对滞后，离建立内容完整、结构优化、科学规范的定额标准体系还有较大差距。要通过创新分析成本效益、制定支出标准、应用预算管理等新模式，将标准贯穿整个预算绩效管理体系，真正解决各部门“按什么标准、花多少钱、干多少事，最终达到什么效果”的核心问题。
（二）形成“三位一体”标准化体系
一是加强机关事务标准化建设。机关事务标准化建设是提升机关事务管理科学化、规范化、精细化水平的一项基础性工程。通过全面梳理分析业务管理流程，找准核心关键环节，以精简优化工作流程和环节，为下步成本绩效分析打好基础。对机关运行的不同事项进行分类，明确各类型机关事务所需要达到的效益和产出水平，以机关办公楼物业为例，要建立物业服务与管理规范，明确物业服务具体内容、工作流程环节和人员配置规模等，形成物业服务保障基本标准，便于相关机关运行成本的归集和分析。
二是加强机关运行成本标准化建设。进一步梳理分析机关运行的各项业务流程，结合机关事务运作特点，分类加强成本核算，明确各项成本费用开支和资源消耗的用量和价格标准，按照国家统一的会计制度规定，采取权责发生制核算原则，对各部门、各环节的成本支出进行全面系统审视，核算分析各项运行支出的历史成本并进行分类、归集，以确保摸清成本实际构成，剔除不合理、低效无效成本，以最终确定成本定额标准，完善相应的成本指标体系，实现同等产出和效益情况下的成本最小化目标。
三是加强费用支出标准化建设。工作实践中，进一步厘清财政保障范围，将成本定额标准作为机关运行费用支出标准化建设的重要参考，依托成本绩效分析、作业成本法、标准成本法等方式，并以历史成本数据为基础，探索形成以部门整体或机关运行事项为对象的支出标准，比如会议培训事项，对食宿、交通、师资、设备、资料等各项费用支出进行准确测算和核定，以确保会议培训的绩效水平和支出标准与部门职能和中长期规划相衔接，与业务工作实际效果相契合，与当前机关经费可承受能力相匹配。
（三）强化机关运行的成本核算和管控
一是合理确定分析对象，明确机关运行成本构成。机关运行成本可以细分为人力成本、资产成本、行政运行成本、办公消耗成本、开展业务成本、后勤服务成本等。机关运行成本的规模取决于机关的职责范围、部门构成、人员构成以及机关运行项目规模。一般来说，机关的职责范围、部门构成和人员构成越大，机关运行成本规模越大，机关履行的事权越多，承担的政策执行和项目越多，机关运行成本的规模也会相应越大。机关运行的最终目标是保障机关平稳高效有序运转，因此，要准确限定机关运行成本范围，既要避免机关运行成本涵盖面过窄，难以准确核定机关运行的实际成本，也要避免机关运行成本负担过宽过多。
二是优化业务管理流程，加强机关运行成本控制。要全面梳理机关事务的各项业务流程，细化至业务的每个环节和末端节点，完善优化业务规范和管理流程，重点聚焦工作流程和投入成本的直接对应关系，比如，通过建立机关运行关键环节规范标准、工作流程表单、岗位职责清单等清单制度，找到影响成本控制和效益发挥的制约因素，加强各环节成本合理性、规范性的分析研判，不断精简调整不科学、不合理的工作流程和环节，充分利用新理念、新技术、新手段，优化整合业务流程，加强对运行成本管控和整体质量可控性，切实提高机关事务的管理效率。
三是细化支出成本核算，深化机关运行成本分析。精确核定机关运行投入成本是成本管控的关键所在。实施更加精细化、科学化的成本核算，需要摸清机关运行事务支出的成本构成，一方面，将产出效果所耗费的各种资源成本纳入核算范围，另一方面，也要把耗费的各种资源成本科学合理地在各种产出效果间进行分配归集。通过收集和分析各种历史成本数据，既要对水、电、物业、取暖等年度延续性项目细化核算历史成本，又要合理估算新增项目成本，既要区别不变成本和可变成本，又要分析研判可控成本和不可控成本及其变动趋势，确保成本核算准确有效。
（四）优化预算绩效管理系统
一是明确绩效目标设置。根据机关运行服务保障标准，确定要达到的效益水平，构建投入成本、产出质量和效益效果相对应的绩效评价指标体系，把成本指标作为重点绩效指标，科学设置成本绩效目标，充分反映机关运行所需的产品或服务所产生的成本，并形成成本指标和产出指标、效益指标的有机匹配。
二是加强绩效运行监控。预算执行过程中，严格按照绩效目标、成本指标和相关标准推动各项机关运行任务实施，采取对预算执行和绩效目标的“双监控”方式，定期开展监控措施，将实际成本数据和计划成本相比较分析，对成本管控不到位、支出进度与当期效益、产出不符的，及时采取预警、管控、调整等措施。
三是强化预算绩效评价。重点对机关运行支出的经济性、效率性、有效性进行评估，既包括合规性评价，也包括效益性评价，全面分析评价成本控制、产出完成和效益实现情况。科学设置成本指标权重，将成本管控情况作为绩效评价的重要内容，在成本管控过程中，进一步优化机关运行流程，提高资金使用效益。
四是强化绩效结果应用。注重绩效评价结果应用机制，将预算绩效评价结果与机关运行经费预算安排挂钩，并作为优化支出结构、完善政策制定的重要参考。加大绩效考核力度，对绩效评价中发现的成本测算不合理、成本控制与绩效目标有偏差、成本管控不科学不合理不规范等情况，及时进行调整改进。
作者：外交部财务司国内经费处
本文入选《机关事务管理创新与理论建设文集（2025）》
