《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》明确提出“积极稳妥推进和实现碳达峰”，并强调“深入实施节能降碳改造”。公共机构建筑能耗与碳排放管理是机关事务管理绿色化转型的关键环节，据统计，2024年我国公共机构能耗总量为1.57亿吨标准煤，约占我国能源消费总量的2.6%，其中既有建筑能效水平普遍偏低，能耗占比较高。为此，需进一步完善公共机构既有建筑节能改造标准体系，为公共机构建筑节能改造提供行动指南。
公共机构既有建筑节能改造政策与标准基础
既有建筑节能改造是指通过对建筑物的结构、用能设备和运营管理系统等方面进行改造，降低能源消耗、提高能源利用效率和减少环境污染的一系列措施。目前，公共机构既有建筑节能改造主要围绕围护结构改造、能源系统优化、照明系统升级、可再生能源利用等方面展开。
我国公共机构建筑节能改造起步较晚。国家层面，2008年出台的《公共机构节能条例》首次明确“公共机构既有建筑维修改造应当严格执行国家有关建筑节能设计、施工、调试、竣工验收等方面的规定和标准”。自“十二五”开始，连续三个五年规划都设定了严格的能耗和碳排放强度下降目标，从管理和技术等维度对公共机构节能改造提供了政策依据。政策引领下，2024年全国公共机构单位建筑面积能耗较2020年下降4%，成效显著。改造内容从最初的简单更换灯具、空调，发展到集围护结构保温、光伏建筑一体化（BIPV）、储能、智慧能源管理平台于一体的系统性、综合性改造。
在节能降碳政策引领下，我国初步构建起公共机构建筑节能改造标准体系，涵盖国家、行业和地方等多个层面，如表格所示。国家标准方面，如《公共建筑节能设计标准》《建筑节能工程施工质量验收规范》等，对公共机构建筑节能设计、施工等关键环节提出了基本要求。行业标准根据不同行业特点，对公共机构建筑节能改造进行细化，如教育行业的学校建筑节能改造标准，针对学校人员密集、作息规律等特点，对教室照明、空调运行时间等作出专门规定。地方标准在遵循国家标准的基础上，结合当地气候条件、能源资源状况和经济发展水平，制定更具针对性的改造标准。如北方寒冷地区重点强调建筑围护结构保温性能提升；南方炎热地区则侧重于空调系统节能优化。这些标准共同构成我国公共机构建筑节能改造的标准框架，为节能改造提供重要依据。
推进标准体系建设的必要性
落实“坚持勤俭办一切事业”的必然要求。完善公共机构既有建筑节能改造标准建设，是机关事务部门从制度层面深入贯彻落实“坚持勤俭办一切事业”的必然要求和集中体现。《关于提高中央行政事业单位国有资产管理效能 坚持勤俭办一切事业的实施意见》要求，通过“严格资产配置处置、严控资产运行耗费”等6方面12条举措，将节约理念贯穿于资产管理、服务保障、运行成本控制的各环节，形成全链条降本增效的实践路径。推进公共机构建筑节能改造标准体系建设，通过量化能耗限额、设备效率标准等指标，规范改造审批、验收评估等流程，将政策要求转化为执行细则，确保财政资金产生最大节能效益和长期经济效益。
提升机关事务运行绿色化水平的关键手段。运行绿色化的本质是通过结构性变革，从高耗能、高碳排转向低碳、高效、可持续模式，实现经济效益和环境效益的双重提升。科学合理的节能改造标准为公共机构建筑能源系统优化提供了依据，适用于设计、采购、施工、验收、运维全过程。通过标准规范建筑围护结构、供暖通风与空调系统、照明系统等关键用能环节的节能改造，实现建筑能源利用的精细化管理。如规定公共机构建筑照明系统应采用高效节能灯具，并结合智能控制系统，根据室内光线和人员活动情况自动调节照明亮度，可大幅降低照明能耗。标准还促使节能改造过程中采用先进的能源管理技术，对建筑能耗进行实时监测与分析，及时发现并解决能源浪费问题。
实现机关事务服务模式绿色化的有效途径。机关事务部门需要在推进机关事务标准化、数字化的同时，把绿色转型贯穿到工作全过程，营造绿色低碳、集约高效的集中办公场所。机关事务服务绿色化的核心目标是降低能源消耗、减少环境影响、提升资源利用效率，而公共机构建筑节能改造正是通过技术升级、设备优化、管理革新等手段，从源头控耗、过程提效、系统优化3个层面，直接推动机关事务服务向绿色化转型。对公共机构建筑节能改造标准从细化围护结构等技术标准、统一验收与评价标准、推动标准更新与优化等方面进行完善，实现对办公区建筑功能、环境质量、设施可靠性的系统性优化，提升办公区的舒适度、便利性、安全性与可持续性，最终实现节能与服务协同升级。
标准建设面临的挑战
标准体系的完整性和协调性不足。一是标准更新滞后性导致覆盖范围局限。现有标准偏重外墙、门窗等围护结构和空调系统改造，对可再生能源集成（如光伏、地源热泵）、智能控制系统（如能耗监测平台）等新技术的规范较少。新技术在应用过程中缺乏相应标准规范，导致部分工程质量参差不齐。如一些新型光伏一体化建筑材料，安装工艺、性能指标等在现有标准中未作明确规定，在实际应用中易出现安装不规范、发电不稳定等问题。同时，由于缺乏标准支撑，新技术的推广应用受到一定阻碍，公共机构和节能服务企业对采用新技术能否顺利通过验收等存在顾虑。二是部门协调不足导致标准制定效率低下。公共机构建筑节能改造标准的制定与实施涉及多个部门和利益相关方，包括机关事务部门、住房城乡建设部门、公共机构、节能服务企业等。在标准制定过程中，各部门和利益相关方之间缺乏有效沟通协调机制，导致标准制定周期长、效率低。不同部门从自身职能出发，对标准内容的侧重点有所不同。如机关事务部门更关注节能改造对公共机构运行成本的降低和服务质量的提升；而住房城乡建设部门则侧重于建筑工程质量和安全标准把控。
标准执行的有效性和适应性不足。一是标准意识不强影响节能改造成效。部分公共机构对节能改造标准的重视程度不足，在改造项目中未能严格按照标准要求进行设计、施工和验收。同时，由于节能改造标准更新速度相对较慢，难以适应快速发展的节能技术和不断变化的市场需求，在一定程度上影响标准的有效执行。二是标准难以满足个性化需求。我国地域辽阔，不同地区气候条件、能源资源禀赋和建筑特点差异较大。地区差异对公共机构建筑节能改造标准的适用性提出了挑战。地方标准虽然能够在一定程度上结合本地特点进行制定，但在标准制定过程中可能面临技术力量不足、资金短缺等问题，导致标准质量和覆盖范围受到影响。
标准实施的监督与评估机制有待健全。在改造过程中，由于缺乏协同监管机制，各部门之间职责不清，容易出现推诿扯皮现象，影响标准的有效执行。在施工环节，因为缺乏独立的第三方机构对施工质量、材料性能、技术规范的符合性进行全程跟踪监督，容易导致“偷工减料”“以次充好”等问题。效果评估体系不科学导致效果难以衡量。很多改造项目完成后，因缺乏长期、可靠的节能效果测量与验证，导致无法对改造的实际效益和标准的有效性进行科学回溯与评价。
完善标准体系建设的建议
注重标准体系的完整性与前瞻性。标准制定前期，开展广泛深入的调研，全面了解公共机构建筑节能改造的实际需求、技术发展趋势以及国内外先进经验。运用数字化手段，对节能改造相关数据进行分析和预测，为标准制定提供科学依据。如通过分析不同地区公共机构建筑能耗数据，合理确定能耗限额标准；提升标准制定的前瞻性，明确标准更新周期。预留一定的技术指标调整空间，鼓励采用新技术、新产品和新设备，引导公共机构建筑节能改造向更高水平发展。如在标准中对智能建筑控制系统、可再生能源应用等领域的新技术提出原则性、前瞻性要求，使标准在较长时间保持适应性和引领性。
促进标准制定与实施各环节的协同合作。搭建标准制定与实施的协同工作平台，加强政府部门、公共机构、节能服务企业、科研机构等各方之间的沟通与协作。在标准制定阶段，广泛征求各方意见，提高科学性和合理性。如邀请节能服务企业参与标准制定过程，使标准更贴合工程实际需求；鼓励科研机构提供最新的科研成果和技术信息，为标准制定提供技术支撑。在标准实施阶段，利用平台实现信息共享和工作协同。公共机构通过平台获取节能改造技术方案、节能服务企业信息等资源；节能服务企业及时了解公共机构的需求和标准实施要求，提供针对性服务。建立跨部门协调机制，明确各部门在标准制定与实施过程中的协同工作流程和责任分工。
优化标准体系以适应地区差异。在标准制修订过程中，紧跟政策导向和实际需求，侧重标准缺口领域的研制，进一步完善国家、行业和地方三级标准体系。国家标准应侧重于制定通用性、基础性的技术要求和原则，为全国公共机构建筑节能改造提供宏观指导；行业标准针对不同行业公共机构的特点，制定具有行业针对性的节能改造标准；地方标准要充分结合本地区气候、能源、经济和建筑特色，对国家和行业标准进行细化和补充，提高标准的适用性。鼓励地方在遵循国家标准和行业标准的基础上，制定符合本地实际的标准。如一些太阳能资源丰富地区，可制定专门的公共机构太阳能利用地方标准，对光伏、太阳能热水系统的设计、安装、运行管理等方面作出规定。建立标准动态调整机制，根据地区发展变化情况对标准进行修订和完善。定期收集各地标准执行过程中的反馈意见，及时调整标准内容，确保标准能够适应地区差异。
强化标准实施的监督与评估。建立健全标准实施的监督管理机制，明确各部门在标准实施监督中的职责分工。机关事务部门总体监督公共机构执行节能改造标准情况；住房城乡建设部门加强对节能改造工程设计、施工、验收等环节的质量监督；节能主管部门监测和分析公共机构建筑能耗情况。加强监督检查队伍建设，提高监督检查人员的专业素质和业务能力，加大对公共机构建筑节能改造项目的监督检查力度。建立科学合理的标准实施效果评估体系，定期评估公共机构建筑节能改造标准的实施效果。通过分析建筑能耗数据、节能改造经济效益、环境效益、社会效益等指标，全面评价标准实施效果。
作者：王海燕 吴楠（北京市机关事务管理局）
