“双碳”目标视角下，公共机构作为能源消耗和碳排放的重要主体，其低碳转型对引领全社会绿色发展具有典型示范作用。四川公共机构数量众多、类型丰富，碳排放总量较大，减排潜力可观。碳普惠机制，通过将公共机构的低碳行为量化、记录、转化为激励权益，能够有效激发减排内生动力。开展公共机构碳普惠机制创新与实践研究，对四川构建公共机构碳减排激励体系、提升绿色低碳管理水平具有重要作用。
碳普惠机制创新研究背景
国家战略导向。《关于全面推进美丽中国建设的意见》首次明确提出“碳普惠”概念，强调践行绿色低碳生活方式，构建相关体系，充分彰显国家推动碳普惠机制的坚定决心。生态环境部发布《大型活动碳中和实施指南（试行）》，规定经省级及以上生态环境主管部门批准、备案或者认可的碳普惠项目产生的减排量，可按有关程序用于抵销大型活动温室气体排放量。国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，指出要实施全民行动，为碳普惠机制在激发公众参与节能降碳行动方面进一步明确方向。
四川地方政策。省委省政府《关于完整准确全面贯彻新发展理念做好碳达峰碳中和工作的实施意见》《关于全面推进美丽四川建设的实施意见》，多次强调推广绿色低碳产品，创新碳资产管理商业模式，建立区域碳普惠机制，为全省碳普惠体系建设提供政策依据。2024年省林草局与生态环境厅联合印发《深入推进林草碳普惠机制建设的指导意见》，明确到2025年构建起相关制度及方法学体系，培育特色项目品牌，形成可持续的林草碳普惠体系。同年8月，省林草局、生态环境厅联合发布《四川省林草碳普惠管理办法（试行）》，推动省级碳普惠从制度设计迈向实质建设。
当前发展趋势。碳普惠作为践行低碳行动的创新机制，正迎来快速发展黄金期。从政策导向看，国家多个政策文件提及碳普惠机制，全国27个省份将碳普惠列为工作重点，江苏、江西等地率先出台《公共机构碳普惠管理办法》。技术应用层面，数字化浪潮为碳普惠赋能，众多地方搭建起数字碳普惠平台，北京“绿色生活季”、上海“随申行”、武汉“武碳江湖”等，实现个人碳减排量的精准计量与可视化呈现。公共机构不断拓展应用场景，从日常办公节能、绿色出行，延伸至绿色消费、垃圾分类等方面，形成全方位的低碳行动激励网格。
碳普惠机制创建实践案例
——江苏省“1+13+N”体系。江苏省公共机构碳普惠平台2024年9月上线，由省机关事务管理局会同有关部门开发，省级机关物业管理中心（资产管理中心）具体运营。
从运行机制看，平台采用“1+13+N”分布式架构，即由1个省级监管平台、13个地市子平台和N个应用场景组成，形成“政府主导—企业协同—数据赋能”模式，依托省大数据管理中心，运用区块链保证数据安全，通过物联网技术实时监测，引入银联、支付宝等商业机构提供兑换资源，实现运营市场化，场景多元丰富，覆盖公务出行、建筑节能、绿色采购等八大领域。
从运行结果看，江苏省公共机构碳普惠管理信息平台上线仅9个月，注册人数达14万余人，日均活跃用户数约4000人，覆盖个人衣、食、行、用等近20个低碳场景，连接10余个场景运营商数据，公共机构广大干部职工可通过绿色出行、绿色生活、绿色公务等方式获取积分，可用积分兑换图书、打车券等权益。
——江西省“绿宝碳汇”模式。江西“绿宝碳汇”2021年8月上线，由省机关事务管理局牵头，联合省发展改革委、生态环境厅等部门开发，以江西省抚州市2017年建设的“绿宝碳普惠公共服务平台”为基础升级而成，主要用户为公共机构干部职工，是全国首个以生态价值转化为核心的碳普惠体系。
从体系架构看，采用“前端+中台+后端”三层技术架构，前端通过微信小程序和APP提供用户交互界面，中台部署区块链存证系统确保数据安全，后端对接江西省“生态”云大数据平台实现数据整合，使用“物联网与区块链技术”双核验证，接入15种场景和多个在线平台，形成“行为—减排—积分—兑换”的闭环体系。
从实践成效看，江西“绿宝碳汇”平台已实现全省公共机构全覆盖，并向社会端开放，现注册人数达190万余人，30%为社会公众，累计碳积分近10亿，初步核算实现碳减排近10万吨。平台日均活跃用户数约1万至2万人，可实现日均碳减排量达20吨。
——四川省现状及实践。一是具备政策技术条件。四川省出台多项制度标准，规范了项目设计、减排量核算等流程，明确公共机构可通过碳中和服务平台消纳减排量实现碳中和。全省数字化平台框架初步建成，省级统一的“林草碳普惠服务管理平台”已投入运营，并与注册登记系统、碳中和服务平台互联互通。省林草局、生态环境厅组建碳普惠专家组，提供技术评估支持，建立跨部门风险防控机制，初步形成碳普惠协作机制。二是具有区域实践基础。成都市建设的“碳惠天府”平台为全省提供了实践借鉴，平台采取“政府引导+市场运作”架构和“碳积分奖励+项目碳减排量开发”双轨并行模式运行。目前吸纳低碳服务机构65家、企业450余家参与减排项目开发与零碳券应用，注册用户超330万，参与人次突破3000万，当前消纳碳减排量超47万吨，上线144个低碳场景，其中垃圾分类场景成为全国首个实时数据同步案例，并入选《中国碳普惠发展白皮书2024》。
制约碳普惠机制发展的痛点难点
数据治理存在困境。平台平均接入数据源普遍达不到设计预估值。一是数据采集较难。个人低碳行为涉及面广、场景众多、数据量大，能耗数据分散在电力、燃气、石油等系统，多源异构数据难以整合，各级公共机构数字化水平差异大，能耗数据统计和监测能力参差不齐，难以实现同一维度较精准的数据采集。二是核算缺乏标准。具体低碳场景和减排项目缺乏科学合理的核算方法体系，无法差异化体现不同类型项目的减排贡献，导致减排量和积分核定的科学性和准确性较低，不利于后续抵消。
可持续发展面临挑战。现有平台普遍未完全建立可持续市场化运营模式。一是政策资金依赖明显。碳普惠机制普遍处在试点发展阶段，运转经费大都依赖政府补贴、公益赞助等。二是资源整合不足。多数碳普惠平台建设未与碳市场有效衔接，公共机构减排行为数据无法转化为可交易的碳资产，存在资源闲置问题。三是跨区域兼容性差。各地碳普惠平台规则不互通，同一低碳行为在不同区域的碳普惠方法学之间不兼容，跨区域减排行为难以累计，限制了规模发展效应。
激励机制渠道单一。应用兑换场景以及激励机制问题亟待优化。一是兑换场景有限。碳普惠先行省份主要采取积分兑换模式鼓励干部职工参与，积分兑换场景集中在优惠券、小礼品等非刚需产品，未纳入水果副食、洗化日用等实物商品，且部分地方兑换条件苛刻，一定程度影响公众参与热情。二是激励机制不持续。相对单一的激励机制，使得碳普惠机制仅在试点区域“自娱自乐”，难以发挥辐射带动效应。干部职工、公众参与可持续性较弱，难以形成长期稳定的发展动力。调查显示，当前案例中省级平台积分价值感知度仅为预期值的32%，兑换商品重复使用率低于15%。
创建碳普惠机制对策建议
——构建管理体系，凝聚发展合力。健全管理机制。由省级层面机关事务管理部门会同省发展改革、生态环境等部门制定省区市地区公共机构碳普惠机制应用指导意见，明确方法学、积分规则、监督核查机制、减排量消纳等内容，明确本地区公共机构碳普惠项目的日常管理与监督由各级机关事务管理部门负责。按照碳排放“双控”要求，将碳减排评价指标纳入公共机构节能年度目标任务评价，明确单位积分在节能考评中的权重。
推动部门协作。强化与省本级生态环境、住房城乡建设等部门合作，适时开展方法学评估论证与发布，探索建立碳普惠专家委员会，鼓励公共机构、其他社会组织和个人结合优势主动参与，优先制定低碳办公、绿色用能、节能改造等符合公共机构实际的特色方法学。争取文旅、商务、交通、体育、通信、广电传媒等提供低碳积分兑换和工作宣传支持，形成工作合力。
强化区域联动。立足长三角、京津冀、成渝等区域，加强区域合作交流，研究区域内碳普惠机制互通互认模式，围绕碳普惠积分、减排量与大型会议、绿色建筑、绿色出行、绿色消费等，突出单位碳减排成效与资源配置，在区域协同中强化单位碳资产权益互认互通，建立跨区域碳积分兑换机制，打造区域碳普惠示范区。
——建设智慧平台，深化数字赋能。开发碳普惠平台。省级机关事务部门负责公共机构碳普惠平台搭建，依托机关事务一体化信息系统，构建覆盖公共机构绿色用能、低碳办公及林业碳汇、生态修复等多元数字应用体系，深度对接本地区碳交易机构，建立区域性碳普惠消纳市场。拓展平台功能，整合个人/单位账户、低碳场景、积分商城等核心模块，明确碳减排积分奖励、项目碳减排量核算运行规则和流程。
升级智能化管理。推动建设统一规范的碳普惠数据标准体系和应用体系，建立碳减排动态数据库，分阶段运用人工智能技术开展减排潜力评估和政策效果模拟，通过人工智能算法对激励规则进行动态优化，结合不同公共机构职能特点、减排潜力等个性化特征，精准推送单位整体转型与权益兑换方案，同步保留个人积分公益捐赠选项，建立“行为记录—数据分析—精准激励”的闭环管理体系。
强化数据安全性。开发生态价值与碳普惠权益智能转化模型，将分散的低碳行为数据整合为可量化、可交易的数字资产，运用物联网技术实现公共机构能耗数据自动采集，建立“区块链+碳账户”存证体系，引入第三方核查机构定期开展数据审计核查，重点加强对单位减排数据的质量管控，完善数据全流程追溯和安全管理制度，保障个人信息和减排数据合规使用。
——创新监管机制，激发市场活力。培育多元应用场景。联合省级文旅、交通、零售等龙头企业，打造低碳景区、绿色出行、零碳消费等特色应用场景，支持第三方机构参与平台建设，邀请支付宝、省级碳普惠平台共同开发程序、协调交易等，推动碳积分在全省范围内通兑通用。试点“碳积分+消费券/实物商品”模式，保障单位积分兑换节能改造技术服务、绿色采购等权益，个人积分优惠购买乡村振兴产品、享受文旅服务等，不断拓宽碳普惠积分消纳渠道。
创新金融支持方式。适时鼓励金融机构开发“碳积分质押贷款”“绿色低碳消费券”等金融产品，结合绿色金融政策环境，将单位碳资产权益纳入融资增信要素，探索设立省级碳普惠绿色发展基金，为平台可持续运营提供资金保障。建立将购买公共机构碳减排量抵消等情况纳入企业ESG评价体系和金融机构绿色信贷评估机制，对表现突出企业给予政策倾斜，探索实施单位碳减排成效与预算定额结合的路径，让社会资本看到长期收益。
强化动态监管机制。联合相关部门建立公共机构碳普惠机制领导小组，细化责任分工，制定碳积分管理规范，建立动态评估机制，利用公共机构节能预算资金支持公共机构碳普惠平台建设，优先保障单位转型激励与公益项目投入。强化平台运营管理，引入第三方区块链审计和碳核查机构，重点监测单位用户活跃度与减排成效，实施动态退出，对连续6个月活跃度低于15%的单位用户进行淘汰，形成动态退出机制。
作者：聂启阳 周艳平 吴静（四川省机关事务管理局）
