经过多年的改革，我国覆盖各级党政部门的机关事务治理体系已基本形成，在资产管理、服务保障、节能降耗等领域取得了历史性成效，为党政机关高效运转提供了坚实的支撑，成为国家治理体系的重要组成部分。但当前国情与世情的深度交融，使得机关事务治理环境发生了深刻的变化，加之高质量发展的要求，机关事务治理面临多重挑战。作为一种实践活动，机关事务治理必然蕴含着深刻的哲学逻辑。因而要主动应对这些挑战，亟待引入形而上的哲学思辨，系统地构建科学的世界观和方法论，为机关事务治理现代化提供系统的理论指引，推动治理模式优化升级，真正实现从“经验型治理”向“理论型治理”的跨越。
确立机关事务治理世界观之基础性议题
习近平总书记指出：“每个学科都要构建成体系的学科理论和概念。”要形成机关事务治理的科学世界观，首先需要一套完整的知识体系，而概念则是知识体系的基本单元，它在对碎片化信息和认知进行概括、提炼的基础上形成，既是人们认识世界的基本方式，也是思维活动的起点和结果，更是获取相关知识的有效工具。脱离概念，理论就无从谈起——理论建立在被广泛认可的概念体系之上，是概念的有机联结，其所必需的判断和推理均离不开概念这一基础。
事实上，作为一种重要的思维工具，概念不仅具备揭示对象本质的表征能力和阐释力，还具备一种“概念力”——机关事务治理的清晰概念及结构化的概念集群一旦形成，就会成为该领域系统思考的逻辑起点，作为机关事务治理研究和实践的知识单元，深刻影响机关事务治理知识体系、理论体系的建构与完善。例如，随着机关事务治理的不断深化，其行业属性日渐增强，“机关事务行业”这一概念一旦形成并明确，势必要求相关知识体系突出该行业的标识性特征，相关理论体系关注其独特性和异质性，彰显其标识性特征。因此，人们对机关事务治理的正确认知，首先是通过概念建构完成的，该领域充足的概念供给、精准的概念内涵和明确的概念外延，是形成该领域完整知识体系、建构完备理论体系的前提，更是形成该领域科学世界观的基础。
按照英国著名政治学者安德鲁·海伍德的观点，概念可以分为两类：描述性概念和规范性概念。前者指那些被认定为客观且能显示其存在的“事实”，主要回答“是什么”的问题；后者则具有引导性，“用来促进和限制某种行为方式”，属于价值范畴，主要回答“应该是什么”“应该怎样做”的问题。两者在机关事务治理的概念体系中缺一不可：既需要供给“是什么”这类描述性概念，如机关事务治理、机关事务行业建设、资产管理全生命周期、机关事务标准化数字化等，清晰厘定概念的内涵和外延，也需要阐释“应该是什么”“应该怎样做”等规范性概念，如机关事务治理的应然性价值追求、行业功能定位、治理伦理规范等，明确治理的方向和准则。只有构建起清晰的描述性概念、强引导力的规范性概念，以及两者融合、内容协调、结构均衡的概念体系，才可能形成机关事务治理相对独立的知识体系，实现针对机关事务治理情境的系统理论呈现。显然，这需要多渠道共同发力、协同推进。
一是聚焦机关事务治理实践，从中提炼形成核心概念，这是“实践第一”的必然要求。近年来，机关事务治理实践的深入推进，为概念提炼提供了更多机遇，尤其是那些描述和解释实践经验的概念，如“机关事务标准化”“公物仓”等，多源于实践，且因回应了“实践之问”而具有强大的生命力。这也是实事求是的具体体现，能够避免概念体系建构脱离实际，成为无本之木、无源之水。我国机关事务治理实践走过了漫长历程，积累了大量宝贵的经验和深刻的教训，亟待在事实发现基础上的学术自觉和概念提炼，将碎片化经验去粗取精、去伪存真，进行“由此及彼、由表及里的改造制作加工”，抓住反映本质属性、具有共同特点的事物，搭建起经验世界与观念世界的桥梁，促成行业共识并推动概念体系的形成和逻辑自洽。这是一个从具象到抽象的过程，也是回应概念实践性、情境性，彰显机关事务治理实践主体性的重要路径。反过来，将实践中一些朴素的做法、模糊的术语进行专业性改造，赋予其理论含义并予以精确表达，形成规范的学术概念，也是准确把握实践经验、推动实践升级的重要方式。值得注意的是，将实践经验和术语转化为理论概念，需要经过严谨的学术凝练和规范表达，避免仅以经验思维描述表象，忽视逻辑推理和综合判断。同时，要基于对机关事务治理现状和困境的深入理解，确保概念有现实针对性，避免理论研究中闭门造车的尴尬。如广东省在机关事务数字化转型实践中，提炼出的“五全”理念（全省有机一张网、全生命周期管理、全应用场景覆盖、全要素数据治理、全流程在线办理），就是从机关事务治理实践中提炼概念、用概念引领实践的典型范例。
二是从党和政府的政策文件中析出关键概念。鉴于政策文件的强大引导力，以及机关事务的政治属性，这是规范性概念供给的重要源头。首先，机关事务工作围绕党和政府的中心工作展开，与相关政策文件具有天然的关联性，这些文件不应游离于机关事务治理研究的视野之外，其蕴含的理念和要求，正是机关事务治理价值导向的重要遵循。其次，机关事务治理的时代特征，要求其知识体系、理论体系反映时代精神，而政策文件正是这些体系的基本单元——概念获取现实活力、映射时代特征的重要路径。再次，随着民主政治实践的不断深化，近年来政策文件的制定大多凝聚了学者智慧，也具有较好民意基础，具备较强的科学性，不失为概念供给的可靠源头。最后，政策文件具有鲜明的问题导向性和目标导向性，其实施过程本身就是机关事务治理的重要实践，从中析出概念，能够有效减少概念与实践的冲突，确保概念的价值导向与国家战略保持一致。较为典型的，2025年全国机关事务工作会议强调的“数字化转型”“资产全生命周期管理”等政策导向，经过学术化改造后，已成为机关事务治理概念体系中的核心规范性概念，为治理实践提供了明确指引。但在这一过程中，概念研究应避免仅停留在政策文件所呈现的指导性方向和原则上，而应通过学理性阐释、学术性转换，实现对政策文本的超越和对政策术语的学术化改造，赋予其更深厚的理论内涵。同时，还应关注政策文件的出台背景和相关影响因素，避免概念解读的片面性和狭隘性。
三是从相关学科借鉴、移植与创新概念，实现概念体系的丰富完善。近年来，学科交融趋势增强，加之机关事务治理的开放性，为跨学科概念的借鉴和移植提供了可能和机遇。例如，机关事务治理作为公共行政的重要组成部分，虽然有自身独特的概念情境，但不可能也不应脱离公共行政的话语体系及其价值逻辑——概念总是在特定的“情境－价值”体系中形成。因此，机关事务治理领域的概念尤其是规范性概念，必须与我国公共行政的价值逻辑保持贯通，通过与公共行政学的深入对话，深刻理解两者间的联系，汲取成熟的概念资源，避免对公共行政核心价值的背离。再如，机关事务社会化改革要求引入管理学的相关概念，通过创造性转化和创新性发展，形成符合改革实际的标识性概念。同时，机关事务治理离不开法律的规制，涉及民法、行政法、刑法、经济法等多个部门法，法学知识体系中的大量概念，如“法治化”“权责法定”等等，都可以为机关事务治理概念体系提供良好借鉴。此外，标准化作为机关事务治理的重要手段，虽然起步较晚，但基于标准的共通性，机关事务治理的概念研究也可以走近标准学，结合自身特征及关键属性，形成具有针对性的概念供给，如“机关事务标准体系”“标准化与数字化融合”等。当然，在概念借鉴和拓展过程中，尤其要避免“概念拉伸”问题，防止概念内涵泛化、外延模糊，确保概念的精准性和适用性，实现借鉴与创新的有机统一。
美国著名学者罗森布鲁姆认为，公共行政应有政治、管理和法律三种研究途径。基于我国机关事务治理的属性及其对公共行政的支撑功能，其认知框架的确立同样可以基于这三重维度展开。政治维度强调价值理性和政治担当，核心是坚持以人民为中心，回应机关事务职能部门、服务对象以及作为纳税人的普通民众等多元利益相关者的诉求，彰显机关事务治理的公共性和政治属性；管理维度强调工具理性，机关事务治理作为公共资源的配置者，自应追求效率，注重治理过程中管理技术的运用和服务的社会化、市场化。如广东省通过打造智慧机关事务一体化平台，运用数字化技术优化管理流程，正是管理维度效能提升的生动实践。法律维度则关注宪政目标的落实，要求机关事务治理既要将法律作为重要治理工具，也要受法律严格规制，确保治理过程合法合规、公开透明，让治理主体成为法治的践行者和楷模。
近年来，伴随机关事务治理的迅速推进，一方面，国家治理现代化对其影响日益加深，另一方面，机关事务治理已突破了其内部性，对市场治理、社会治理的影响达到了前所未有的广度和深度。这种背景下，机关事务治理需要统筹把握、协调政治、经济、社会、文化等多种因素，妥善处理内部与外部、法治与改革、宏观与微观、效率与公平等诸多关系，因而既要求认知区分，坚持政治、管理、法律三个维度的解析，明确各维度的核心目标和重点任务，更要求进行认知整合，在解析基础上关注三个维度的内在联系，尊重并整合、平衡三个维度的价值追求，兼顾环境、文化等多重外部因素，主动调适与治理环境的关系，实现治理效能的整体提升。试想，如果仅关注管理维度而无视政治维度，仅将机关事务职能部门定位为服务机关而忽视其政治属性，那么基于这种认知框架形成的知识体系和理论体系，如何能正确把握机关事务治理的公共性与合法性，又如何能回应多元利益相关者的诉求？而如果只关注政治维度而忽视管理维度的效率追求，又如何能保证服务、保障功能的充分发挥？如何保障党和政府中心工作的顺利完成？因此，只有确立整体性认知框架，才可能形成科学的世界观，为有效的方法论奠定良好基础。
确立机关事务治理有效方法论之基础性议题：择立明确的价值体系和目标追求
作为依据机关事务治理世界观而确立的活动方式和行为准则，方法论是达成机关事务治理目标的系统化、理论化的方法体系。方法论最终需要落脚于机关事务治理的具体手段，尤其是在当前技术赋能不断增强、数字化转型加速推进的背景下，这种工具性特征更为突出。但由于体现的是主体与世界的关系，它同时呈现出极强的主体性，这种主体性首先表现为方法论与主体的需求密切相关，服务于主体特定的价值追求和目标导向。明确的价值体系和目标追求因此成为确立机关事务治理有效方法论的重要前提，也是方法论不偏离治理本质、发挥指导作用的核心保障。
另一方面，作为一个长期的、动态的过程，机关事务治理要保证逻辑上、评价上的连贯和统一，必须有恒定的价值追求，否则治理只能在碎片化的探索中徘徊，难以实现系统性提升。同时，这一过程并非简单的线性过程，而是一个复杂的过程网络——不同治理领域、不同工作环节形成各自的过程链，每个过程链中又包含不同层次的具体过程，这些过程链相互交织、相互影响，形成了更为复杂的治理过程网络，加之机关事务不同事项之间较强的异质性，这一过程网络愈显复杂。作为对这种复杂过程网络的整体引导，机关事务治理迫切需要明确的价值体系和目标追求统摄、引领整个过程网络的流程设计和实践推进，实现各过程链的协同联动，避免治理碎片化，保证机关事务治理的整体性要求。
此外，当前机关事务治理中，被动的规则驱动、固化流程已难以满足日益复杂的治理环境和不确定性需求，亟待实现从“规则驱动”向“目标驱动”的转向——目标作为“规则的创造者”，具备统摄规则制定、优化流程设计的能力，能够更好地适应治理复杂性和整体治理的要求，而明确的价值体系和目标追求，无疑可以助力这种转向，确保各项规则的制定和实施都围绕核心目标展开，充分发挥规则的整体功能，提升治理的主动性和前瞻性。
那么，价值体系应如何择立？方法论的主体性表明，这种择立是一个主体选择的过程，基于特定的认知框架展开，是特定认知框架内客体对主体的积极意义之集中体现。基于前述整体性认知框架，机关事务治理的价值体系，应当是政治、管理和法律三个维度价值追求的有机整合，既承载着回应民众诉求、彰显政治担当的价值使命，也包含着追求资源配置效率、提升服务保障品质的工具目标，同时不忘对所涉各方主体权利（力）的保障和规制，实现价值理性与工具理性的统一。
这种价值体系最终外化为机关事务治理的核心目标——效能。效能是组织实现其核心目标的程度，能够在追求效率的同时，承载特定的政治使命和法治要求，回应多元价值目标的整合需求。因而以“效能”作为机关事务治理的核心目标，不仅能够为方法论提供清晰的方向指引，确保各项治理方法和手段都围绕提升治理效能展开，还能保证技术的工具理性在价值理性的引领下发挥作用，让数字化、标准化等治理技术手段回归价值本质，避免其陷入极端工具理性的泥潭。
综上，在中国式现代化的时代背景下，推进机关事务治理现代化，需要将其置于哲学视阈范围内，围绕世界观和方法论展开系统探究，遵循实事求是和全面、历史地看问题两个原则，立足机关事务治理实践，通过有效的概念体系建构和整体性认知框架确立，为形成科学的世界观奠定基础。在此基础上，确立承载政治、管理、法律三个维度价值追求目标——效能，明确机关事务治理的方法论基础，能动地指导机关事务治理现代化实践，反过来，以方法论检验、优化世界观，实现二者的辩证统一，推动机关事务治理高质量发展。
作者：许若群（云南大学政府管理学院副教授）
