公共机构是落实国家“双碳”战略的重要载体，其节能降碳成效对全社会具有示范引领作用。在节能管理由“能耗双控”转向“碳排放双控”的新形势下，节能工作重心从“能耗成本控制”向“生态价值转化”全面升级。然而，传统以能源费用托管、单一节能改造为核心的合同能源管理模式，已难以适应新时代公共机构高质量绿色转型的深层需求。如何推动合同能源管理迭代升级，将碳资产开发、运营、增值全周期管理融入市场化节能全流程，实现从“节能降本”向“降碳增效”跨越，成为重要课题。本文以内蒙古自治区为研究样本，通过分析其合同能源管理实践成效与局限性，探讨向碳资产管理延伸的核心内涵、基础条件与实施路径，以期为公共机构节能工作提供理论与实践参考。
内蒙古公共机构合同能源管理实践成效
内蒙古自治区作为国家重要生态安全屏障和能源资源基地，近年来坚持以市场化机制推动公共机构节能降碳，着力构建政策引导、市场驱动、典型示范协同发力的工作格局。将节能市场化机制纳入机关运行保障条例立法保障，出台《公共机构合同能源管理暂行办法》，建立财政奖补、项目对接、合同规范、绩效评价等全链条制度体系，有效破解采购方式、合同期限、费用结算、运维监管等堵点难点，为社会资本参与公共机构节能改造营造了稳定可预期的制度环境。
乌海市委党校二期智慧能源系统能源费用托管项目。
2022年以来，全区公共机构合同能源管理工作取得显著成效，累计撬动社会资本投入突破18亿元，覆盖各级各类公共机构1100余个，建成分布式光伏55兆瓦、充电桩10000余个，累计实现碳减排23万吨，项目遍及党政机关、学校、医院、基层站所，形成了规模化推进、多元化实施的良好态势，在缓解财政投入不足、提升能效管理水平、降低用能成本等方面发挥了重要作用。包头市生态环境局将能源费用托管模式应用于地源热泵项目，兴安盟乌兰浩特市通过“光伏+清洁供暖”打包改造形成低碳能源闭环，锡林郭勒盟巴彦宝拉格苏木多能互补清洁采暖改造探索了边远牧区公共机构节能新路径，呼伦贝尔学院搭建智能化水管理平台实现系统性节水，这些案例为市场化模式积累了基础经验。随着“双碳”战略深入实施，公共机构节能降碳标准更高、要求更严、任务更实，传统合同能源管理模式的局限性日益凸显，向碳资产管理延伸、实现系统性升级是重要的发展方向。
传统合同能源管理模式的现实局限性
当前公共机构合同能源管理的短板体现为传统模式与碳资产全周期管理脱节，服务链条、价值挖掘、治理体系均未跟上碳排放双控新形势新要求，主要表现在四个方面。一是服务链条偏短，碳资产相关服务缺失。现有项目大多停留在节能改造、设备运维、能源费用托管等前端环节，未将碳排放核算、监测、核证、登记、交易、增值等内容纳入服务范围，难以满足碳排放双控刚性要求。二是目标定位单一，碳减排约束性不足。项目设计与实施仍以节约能耗、降低成本为主要目标，未将碳减排量、碳排放强度控制作为核心指标，导致节能与降碳不同步。三是价值转化不足，碳资产效益未能释放。公共机构通过节能改造形成的碳减排量，未能转化为可交易、可增值的碳资产，无法通过绿电交易、碳汇抵消、碳票兑换等渠道实现价值变现。四是运营管理粗放，碳数据支撑能力薄弱。多数项目仍以传统能耗数据监测为主，缺少碳排放动态核算、全周期跟踪、数字化管控能力，碳数据不够精准，难以支撑碳资产开发、核证、交易等全流程管理，制约模式升级与质效提升。
合同能源管理向碳资产管理延伸的核心内涵与转型价值
推动合同能源管理向碳资产管理延伸，不是对传统模式的简单修补，而是理念升级、链条延伸、价值重塑的系统性变革。其核心是突破单一能源托管路径依赖，构建“能源资源节约+碳资产全周期管理”集成服务新模式，实现从“降能耗、省开支”向“降能耗、减碳排放、增资产价值”协同发力转变。
包头市石拐区吉忽伦图苏木办公楼屋顶光伏合同能源管理项目。
在目标维度上，由单一节能目标转向能耗降低与碳减排协同，将碳排放总量与强度控制纳入项目核心评价体系，全面契合“双碳”战略与碳排放双控政策导向。在服务维度上，由改造、托管等前端服务，向节能改造+运营托管+碳资产开发运营全链条延伸，覆盖碳核算、碳监测、绿电交易、碳汇抵消、碳票兑换等增值环节，形成完整服务闭环。在效益维度上，由单一节能收益转向“节能收益 +碳资产增值收益”双重收益，通过市场化运作实现生态价值与经济价值双赢，有效破解部分项目“节能不节钱”难题，稳定合作预期、增强参与动力。
从实践意义看，这一转型有利于推动公共机构主动降碳，强化示范引领作用；有利于激发市场主体活力，提升项目可持续性；有利于拓宽价值转化渠道，为绿色低碳转型注入长效资金动力；有利于提升机关事务部门专业能力，更好履行统筹协调、监督指导职责。
内蒙古推进模式转型的基础条件
内蒙古推动公共机构合同能源管理向碳资产管理延伸升级，已具备较为坚实的政策、技术、市场与实践基础，基本具备先行先试、提质升级的有利条件。政策基础日趋完善。自治区机关事务管理局高度重视公共机构绿色低碳转型与“双碳”任务落实，会同有关部门联合开展近零碳机关试点建设，明确将碳资产管理纳入核心建设内容，形成清晰政策导向。同时，以合同能源管理办法、财政奖补机制、机关运行保障条例为支撑，构建“政策引导、市场驱动、奖补激励”制度体系，为碳资产融入市场化机制提供坚实保障。技术支撑不断夯实。大数据、物联网、智能监测等技术在公共机构节能领域广泛应用，已全面完成用电数据自动采集，公共机构能耗在线监测系统拟并入自治区“双碳”监测平台，为实现能耗数据与碳排放数据的无缝对接与自动核算奠定基础。
呼和浩特市新城区党政机关办公区综合能效提升合同能源管理项目。
呼和浩特市新城区政府近零碳机关建设项目搭建数字化平台，实现用能数据实时监测与碳排放动态核算，鄂尔多斯市巴拉贡镇政府探索“源头减排+绿证碳汇抵消”模式，呼和浩特市武川县通过“区域打包”实现规模化低碳改造，这些实践虽未形成完整的碳资产管理体系，但已涉及碳核算、碳抵消等关键环节，为创新模式的落地提供了可借鉴的实践雏形。
推动合同能源管理升级转型的实施路径
立足“双碳”战略要求与内蒙古实际，推动公共机构合同能源管理向碳资产管理延伸，应坚持系统思维、重点突破、稳步实施，从四方面发力。
构建碳资产全周期管理体系，夯实转型基础。系统构建覆盖核算、监测、核证、运营、交易全链条的碳资产闭环管理体系，为合同能源管理模式转型升级筑牢根基。依据《公共机构碳排放核算指南》，结合地区用能结构与地域特点，科学确定热力折算系数与核算边界，统一核算口径、规范核算流程，确保碳减排数据真实准确、完整可追溯。主动对接全国碳排放权交易市场、绿电交易体系及地方碳票兑换机制，打通“减排—核算—核证—登记—交易—增值”全流程通道，推动公共机构碳资产从无形减排量向可运营、可交易、可增值的规范资产转化，为模式创新提供坚实的数据支撑、制度支撑与运营支撑。
创新“节能改造+碳资产运营”集成服务模式，拓展应用场景。推动传统合同能源管理由单纯节能改造向全链条综合服务跃升，实现合同能源管理与碳资产管理深度融合、一体推进。将碳核算、碳监测、碳减排量核证、碳资产运营等内容嵌入项目全周期，打造集节能改造、资源循环利用、可再生能源应用、碳排放管控于一体的综合性集成项目，推动节能与降碳同部署、同实施、同见效，全面提升多领域协同减排效能。针对公共机构点多、线长、面广及单体规模偏小的实际，大力推广“区域打包、行业整合、集中托管、统一降碳”集约化实施模式，以盟市、旗县或行业系统为单元实施规模化节能降碳改造，扩大碳资产体量与增值空间，有效破解基层公共机构项目落地难、效益不高、管理薄弱等现实难题。在合作机制上，建立“节能收益+碳资产增值收益”共享分配机制，将碳减排收益、绿电收益、碳交易收益纳入项目整体收益池，科学约定收益分配比例、结算周期与风险分担规则，以稳定收益预期增强公共机构与节能服务企业合作黏性，从根本上破解“节能不节钱”“降碳无效益”等痛点问题，推动市场化节能模式从“成本约束型”向“价值创造型”全面转型。
强化政策引导与考核激励，推动落地见效。建立差异化政策支持体系，对发展薄弱地区、边远牧区、基层公共机构推进实施转型项目给予专项资金倾斜、技术指导与人才培训支持，鼓励通过碳资产增值收益弥补地域条件短板，推动节能降碳与碳资产管理服务均衡覆盖、协同发展；探索将碳资产开发、运营、增值服务全面纳入市场化节能财政奖补范围，对先行先试、成效突出的综合性示范项目予以重点支持，引导社会资本与节能服务企业主动向创新服务模式转型。完善考核评价导向机制，视情况将碳减排成效、碳资产开发运营水平、碳价值转化能力纳入节能目标考核范围，以刚性约束压实各级主体责任。建立项目全周期跟踪督导与绩效评估机制，对项目实施进度、碳减排实效、资产运营质量、收益分配合规性等进行动态监测、常态评估、闭环管理，及时破解堵点难点，确保转型方向不偏、推进力度不减、项目落地见效。
提升碳资产增值服务能力，增强发展动能。把碳资产价值挖掘与效益转化作为推进市场化节能高质量发展的核心抓手，全方位拓宽增值路径、创新服务供给、强化要素支撑，推动碳资产从“可核算”向“可运营、可增值、可变现”跨越。积极引导公共机构参与绿电交易、碳票兑换、林业碳汇抵销等市场化活动，推动碳减排量转化为实实在在的经济收益，不断拓宽碳资产增值渠道。深化产融协同，推动节能服务企业与金融机构精准对接，创新开发基于公共机构碳资产的质押、融资、租赁等金融产品，将碳资产收益作为稳定还款来源，有效降低模式转型融资门槛，减轻资金压力。持续搭建高效务实的对接平台，健全碳资产管理专业服务企业资源库，促进公共机构与优质市场主体精准匹配、高效合作；遴选一批转型成效突出的试点示范项目，系统总结“节能降碳改造+碳资产运营”的成熟做法与实践经验，加快形成可复制、可推广、可借鉴的模式路径。同步强化专业能力建设，通过专题培训、现场观摩、交流研讨、专家指导等多种方式，全面提升公共机构工作人员与市场服务主体碳资产管理、碳交易运营、碳效评价等专业能力，打造一支懂政策、懂技术、懂市场、懂运营的专业化队伍，为公共机构合同能源管理高质量转型提供坚实人才支撑与持久发展动能。
作者：杨程程（内蒙古自治区机关事务管理局）
