党政机关办公用房管理是机关事务管理的重要组成部分，通过梳理研究党政机关用房管理基本概念和基本特征，有利于厘清办公用房管理界限，掌握运行基本规律，从根本上解决基本概念认识模糊不清造成的超范围管理或管理不到位问题，立足实际，靶向定位，促进标准化、规范化管理。
办公用房的概念与特征
随着人类文明的演进和科学技术的发展，不同时期的房屋反映着不同的时代特征。在原始部落时期，人们已经开始能够按照事先设计好的方案来建造简易房屋。经过不断进步，逐步通过木、石、土混用建造房屋，直至发展为规模宏大的建筑群。随着科技水平不断提高，建筑功能性分类更为精细化，从氏族长老的集中议事之所，到封建社会各级官僚的“治所”，都体现了办公用房这一特殊用途房产的快速发展。例如古代的皇宫、衙署、商会会所都有明显的办公功能特点。
以地方自治为主的西方城市很早就开始建设市政厅和市政广场，用于引导城市各项公共事务的发展，现代意义上的办公建筑就是伴随着工业革命带来的快速城市化进程而出现的。在现代，办公用房主要是指机关、事业、企业、团体、学校、医院等机构占有和使用的具备能够开展办公行为的公用建筑。功能完善的办公用房已经不局限于提供一个办公场所，而是为办公单位提供全方位、多功能的良好办公环境，合理区分是否属于办公用房，关键要抓住办公用房基本特征。
建筑使用目的是办公。建筑从使用性质上一般分为民用建筑、工业建筑、农业建筑，其中民用建筑主要包括居住建筑和公共建筑。工业、农业、居住建筑使用目的不是办公，即使配备少量的办公场所，也不宜称为办公用房。公共建筑中建筑目的用于开展办公活动的建筑应属于办公用房，而一些教育、科研、文化、体育、医疗及培训、活动场所虽然也有部分办公设备设施，但从用途上看，设置场所的目的并不是办公，因此不建议作为办公用房看待。
功能应满足办公需求。房产功能与房产结构、设备设施、房产环境等密切相关，对于能够满足办公功能的，可以作为办公用房使用。考虑到部分房产可以通过维修改造实现功能转化，因此判定功能应当以实际状态作为依据。这里需要重点区分办公用房和非办公类资产的界限，对于一些坐落在繁华区、商贸区，曾长期从事经营和租赁的房产，例如有的属于闹市区的门市房、有的属于地下室或半地下室，这类功能难以满足办公用房需求的房产，应重视这类资产的运营属性，作为非办公类资产利用。
党政机关办公用房的概念与特征
《党政机关办公用房管理办法》规定：“本办法所称办公用房，是指党政机关占有、使用或者可以确认属于机关资产的，为保障党政机关正常运行需要设置的基本工作场所，包括办公室、服务用房、设备用房和附属用房。”作为全国统一规定，该法规定义精准、指向明确，然而由于各地区办公用房管理部门职能差异和实际管理范围不同，仍然在以下两方面容易混淆。
党政机关办公用房与技术业务用房。党政机关办公用房和技术业务用房从功能看，都是党政机关占有、使用；从权属看，都要登记至本级机关事务管理部门名下；从配置看，都可从政府闲置资产中调剂利用解决；从运行保障看，都需由财政提供运行资金保障。由于政策要求党政机关技术业务用房原则上不得调整用作办公用房，新建党政机关办公用房属于严控范围，需防止搭车技术业务用房建设，超标办公用房容易借技术业务用房名义蒙混过关，随意设置技术业务用房挤占办公用房会影响基本办公保障条件，因此两者在实际工作中需要明确区分管理。
辨别类别归属，建议首先对照《党政机关办公用房建设标准》所列办公室、服务用房、设备用房、附属用房分类明细辨别是否为办公用房。如不属于上述类别，可依据国家行政主管部门已经出台的技术业务用房标准进行辨别。对于没有标准的，可结合技术业务用房特点进行辨别。
技术用房特点是技术支撑性强，例如实验室、检验室、影像室、制证室以及配套用房等。业务用房特点是提供对外管理服务，具备一定对外性和规模性，对外性是指其不是为机关服务，而是承担社会管理服务职能，例如各类公共服务大厅、公安执法执勤用房、法院审判大厅等。规模性是指其承担业务量较大，用于处理对外业务的房间占比高。业务用房占比较小时，可直接视同办公用房管理，避免业务用房随意设置。
机关办公用房与事业单位办公用房。由于历史沿革和机构改革，党政机关办公用房与事业单位办公用房长期交叉共存，二者管理方式存在差异，不进行确权就难以实施精准管理。党政机关使用独栋事业单位房产的，虽然权属为事业单位所有，但是由于房产是党政机关实际占有、使用，应按照党政机关办公用房管理。事业单位使用独栋党政机关办公用房的，如果不属于清退范围，考虑到房产不属于为保障党政机关运行需要设置的场所，应不再作为党政机关办公用房管理。待事业单位机构改革撤销或合并时，可收回调剂，用于机关办公使用，恢复原有性质。
党政机关和所属事业单位集中共用办公楼的，如果办公楼产权为机关所有且事业单位不属于清退范围，可将该事业单位占用房源视同党政机关办公用房同步规范管理保障。如果产权为事业单位所有，应将机关占用部分视同为借用事业单位房产，纳入党政机关办公用房管理保障范围。
党政机关办公用房具有明显特征。一是资产国有性。党政机关办公用房是国家所有、政府管理、财政支持、机关使用。各级党政机关办公用房主要以国有资产的形式存在，个别党政机关单位因暂缺办公用房在外租用的，所需租金也都是使用财政资金支付，因此租期内资产的使用权也属于国有。二是服务保障性。从作用来看，办公用房是党政机关高效运转的重要物质基础，主要体现服务性，为纷繁复杂的机关办公活动提供场所和设施保障。三是非营利性。这是非经营性资产与其他资产本质上的区别，党政机关办公用房用于提供公共管理和政务服务的非经营性资产，因此体现非营利性。
党政机关办公用房管理的概念及特征
各级党委政府深入落实中央八项规定精神，严格控制楼堂馆所建设和党政机关办公用房超标违规使用问题，深入开展清理整治，违规使用问题得到遏制，特别是随着《党政机关办公用房建设标准》《党政机关办公用房管理办法》等相继出台，各地区党政机关办公用房规范化、法治化管理程度大幅度提高。
党政机关的办公用房购置、建设和维护使用的是财政资金，说到底是纳税人的钱，能不能用好，直接关系党和政府形象、党心民心向背。在党政机关办公用房严管严控的大背景下，党政机关办公用房管理从简到精，从散到集，从弱到强，发展为使用管理、资产管理、投资管理、运行保障的多维管理。党政机关办公用房管理应当包括对办公用房进行权属、规划、配置、处置、使用、维修、安全、物业和统计报告、监督检查等全生命周期管理，执行国家关于党政机关办公用房管理相关规定。
办公用房管理具有主体双向性、管理集中性、权属基础性、“入口”紧缩性、“出口”开放性、信息化融合性、标准化规范性、法治化约束性等特征。
党政机关办公用房使用主体是各级党政机关单位，管理主体是各级办公用房主管部门，既有内部管又有外部管理，两种管理互相依存、互相监督、互相制约。管理主体主要包含机关事务、财政、住房城乡建设、自然资源等多个部门，各管理部门间职能分工更清晰、权责更明确、信息更共享、流程更顺畅，管理效果就会更好。
集中统一管理是统筹合理配置资源、降低机关运行成本、提高服务保障效能的关键环节。各地区在具体职责分工上存在差异，但都需要破除体制机制障碍，打破部门掣肘，建立常态化、长效化的集中统一管理机制，统筹配置集约节约利用有限资源，将制度优势转化为破解结构性问题的治理效能。
权属统一是党政机关办公用房使用权和所有权分离的基础保障，是打破自建自管以来管理混乱、约束党政机关依法依规使用办公用房的重要举措。由于历史原因，有的办公用房登记在下属单位或其他单位名下，有的未登记，有的使用单位多次变更，缺少房产购建手续等基础档案资料，这些都需要逐步解决。
党的十八大以来，严格规范办公用房建设，但部分地区仍然存在办公用房供需矛盾突出、供给压力较大等问题。办公用房在“入口”紧缩的情况下，配置必须要讲成本、讲效率，既要积极挖潜现有可用房源，也要扩大视野，加强跨层级、跨系统调剂利用和面向社会资源置换，在过紧日子的同时保障党政机关高效运转。
闲置办公用房可以跨系统、跨层级调剂使用，也可以转为社区活动等公益场所，或者按照有关规定置换为其他资产，如统一招租、公开拍卖等，畅通出口，让闲置房源活起来，实现资产整合利用、集中共享，严防浪费。
当前我国各地区正处于党政机关办公用房管理信息化发展的关键期，作为具有实物资产管理特点的政务信息系统，重点需要推进信息化与标准化、现代化、精细化、便捷化、共享化、专业化6个方面融合发展，逐步探索建立功能完备的现代化党政机关办公用房管理信息化系统。
标准化是实现党政机关办公用房管理工作高质量发展的重要保证。加强标准化建设，需要强化标准意识、把握标准内容、完善标准体系，合理布局项目。要重视标准立项和标准实施，做到保障依标准、服务按规程、管理靠制度，让标准真正立起来、严起来，推动程序简化、成本节约、质量提升。
办公用房管理建章立制是推进机关事务体系和治理能力现代化进程的重要手段，办公用房领域的法规制度陆续出台，对遏制违规起到了约束作用，给权力套上了“笼子”。只有法治化、常态化的实施监管，保持正风肃纪的高压态势，才能有力遏制整改不彻底、反弹和新发生超标违规问题。
办公用房管理的范围和方式方法，随着机关事务治理体系与治理能力现代化的发展，正在持续发生深刻变革，只有不断适应新发展形势，深刻掌握当前的工作目标和运行规律，推进集中统一管理，强化“一体两翼”建设，实现制度、标准、技术有机融合，才能更好推动新时代党政机关办公用房管理工作高质量发展。
文/穆艳坤，黑龙江省机关事务管理局党组成员、副局长
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