机关事务工作为机关的运转和政务的运行提供资金、资产、资源和服务，保障党和国家的机关运行，影响着机关工作效率及公共服务供给能力。新中国的机关事务管理萌芽于新民主主义革命时期、成长于社会主义建设时期、发展于改革开放新时期，创新于党的十八大以来。
一、民主主义革命时期：依靠群众、战时供给的保障型机关事务管理
在新民主主义革命时期，机关事务管理工作的核心任务就是通过广大人民群众的支持以及自给自足的生产方式为革命战争提高实物资源供给以适应战争条件下财政经济的极端困难的机关状况，保障战时所需。在这同时，制定了相应的供给标准。
保障供给，协调各方。自中国共产党1921年成立起，机关后勤工作就发挥着必不可少的保障作用。中国共产党成立之初由于党员数量较少，没有独立的机关事务管理部门，机关事务工作被涵盖在秘书工作职能之中，却也初步涉及了机关后勤的管理，例如会议的筹建安排、活动经费的筹集和使用等。直到中央苏区时期，才首次有了机关事务工作，建立起机关事务机构。1931年苏维埃政府设立的总务厅，具有综合协调和后勤保障的双重职能，主要负责机关人员办公、生活所需要的物资的采买、分配及管理。由于当时的物资经费供给严重缺乏，毛泽东同志作出了将后勤工作内容主要运用在“保障红军给养和供给”的指示。长征时期的后勤保障主要是“以打养军”即通过打土豪来获得军队的日常必需品，保障红军的生存。延安时期，1935年成立的中央军委总供给部重点保障中央红军的物资以及资金来源。1942年以后，军委后勤部与中共中央管理局合并。1945年将中央管理局归入中央军委建制，更加体现了抗日战争的特殊环境下，一切后勤保障为战争服务的特征。解放战争时期，党围绕中心、服务大局，在西柏坡积极完成党中央以及中央军委的后勤保障工作，使三大战役取得圆满成功，奠定了全国性的解放以及新中国成立的基础。这一时期主要采取的是实物供给制的管理制度，即采用平均分配的方法以保障革命队伍内的成员在物质上和政治上统一待遇，保证在艰苦的革命战争环境中的个人生活基本需要，为革命队伍的壮大提供条件。
依靠群众，自给自足。毛泽东同志认为“战争不仅是军事的和政治的竞赛，还是经济的竞赛”。他反复告诫全军要通过组织物资生产、开展经营活动加强根据地的经济建设。苏区时期供给需凭借根据地自己动手，无论官民皆需参与生产劳动。长征时期，由于第五次反围剿失败，红军在艰难困苦的时期没有任何后方基地做保障，保障程度较低。即使面对这种情况，红军对当地群众也不采取强买的方式，而是依靠向富有群众借贷来维持日常保障。红军的做法赢得了人民的好感与支持，沿途人民为红军筹钱筹粮、提供饭食以及兵源。延安时期也必须自己动手、发展生产，党中央刚落脚到陕北时，就深刻认识到陕甘宁边区的特点：环境相对和平，经济自给自足，与晋绥存在着联系。于是1939年中直与军直机关开始组织开展小规模的大生产运动，其收入仍作为财政供给的适当补充。除规定生产自给的少量粮食外，各单位还组织一些农副业生产活动，以改善伙食。1941年，中央秘书处下的中共中央财政经济处改为中央管理局，统一管理中央直属机关和学校的财政经济、医药卫生、房屋分配等工作。毛泽东同志在《经济问题与财政问题》的报告中指出“发展经济，保障供给”的财政工作总方针，发动群众努力生产。由于抗日战争后期外援完全被中断，中国共产党必须依靠自给，在物资方面由中央管理局制定统一的标准拨给官兵成品，在房屋居住方面自己动手建造。解放战争时期中国共产党依旧主要依靠群众做好后勤保障工作。在西柏坡时，当地滩地肥沃、物产丰富，素有北方“鱼米之乡”之称，群众为共产党提供房屋、捐粮捐款等，将子女送入部队参军积极支持革命。中央直属机关经济建设部所建立的30多个企业也提供了经费。群众的支持是党保障机关后勤、取得战争胜利的重要法宝；自强不息、自给自足是党在革命战争时期生命力的来源。
制定标准，厉行节俭。苏维埃时期，党积极开展节省运动，反对贪污浪费。1932年《帮助红军发展革命战争实行节俭经济运动》3号通令里明确机关事务要求“节减一文钱即是对革命工作有一份帮助”，1933年《节省经济与开展反浪费斗争》的社论发表。节省运动中建立起的预算决算制度使行政支出明显减少，取得了较大的成绩。延安时期党继续积极开展节省运动并反对贪污浪费、官僚主义。这时党中央所面临的经济形势有所好转，能够对工作和生活所需物品通过后勤部门拟定制度、核定标准、控制发放、办理预决算、实行配给。1948年移居西柏坡，机关事务管理围绕中心服务大局，为解放全中国全面做好后勤保障。党中央在此时的条件虽然因为前线战争的节节胜利得到了改善，但中央办公厅依旧制定了节俭的干部供给标准和供给制度。中央管理局号召各单位精打细算、厉行勤俭，不允许浪费，并且按照工作的总任务和总目标对各科的职能进行了明确划分，各科又按照人员细分，并建立了各种规章制度：内设的各科都根据具体的要求以及应承当的具体任务制定了工作计划、人员编制。财政上严格实行预决算制度，制定了供给标准及供给制度、规定了考勤及奖惩方法。机关事务工作一直以节俭作为自身发展的必要要求，与此同时通过制定的相关规章制度走向初步的系统化、规范化。
党的后勤机关的生产管理保障了陕甘宁边区以及敌后各抗日根据地军民成功度过了抗日战争最为困难的时期，为党之后的机关建设积累了宝贵经验。总而言之，这一时期的机关事务基本任务就是为了保障前线人员的基本需求，一切为了战争胜利，但是由于机关事务在这一时期没有区分政务与事务，导致工作效率较低、标准化程度不足。
二、社会主义革命和建设时期：政事分离、办好福利的服务型机关事务管理
在社会主义建设时期，中国共产党已经成为全面执政的党，新中国成立之后生产资料的社会主义改造基本完成，这一时期的机关事务管理从以战时供给为主发展到以服务为主，实行的是政事分离的管理。
政事分离，统一管理。1950年中央人民政府成立了政务院机关事务管理局，下设的机构不仅包括职能机构还有机关生产实体，这使得政务院机关事务管理局兼具生活性和政务类服务机构和职能。管理局开始从机构建设以及制度建设两个角度同时出发继续推动中央机关事务工作发扬艰苦奋斗、勤俭节约的作风。从此，政府工作与机关事务开始分离，新中国机关事务管理机构的基本格局开始奠定，机关事务开始正式成为我国政权建设和国家治理的一项重要内容。1951年国家下发决定，开始对秘书业务、研究工作、机关事务工作进行划分。1954年中央人民政府政务院机关事务管理局正式改名国务院机关事务管理局。与战争条件下的机关事务相比，新中国成立之后机关事务管理由自定供给标准制度、实物筹集分发转变为统一管理、合理分配管理；由手工业管理方式向逐步实行现代化的管理方式转变。
基础建设，办好服务。新中国成立后很多基础设施尚不完善，由于国家整体建设开始步入正轨，战时后勤保障的机关事务管理模式已经无法适应发展需要，保障“吃喝拉撒睡”不再是机关事务管理在这一段时间内最急迫的要求。机关事务管理除了要做好基本的实物保障，还要负责重大会议的总务工作和基础设施建设，譬如对食堂、澡堂、幼托、卫生保健等机构进行承办、管理，范围明显扩大。除了基础设施建设，在物资条件匮乏的情况下，后勤福利化成为了机关事务工作的主要任务。这一阶段的机关事务管理机构主要通过提供相关服务以及所办经济实体的产出为机关职工提供福利待遇。
这一时期机关事务工作不足主要在于机关事务工作以后勤服务为主，机构设置、组织定位与职能配置尚不健全；机关事务机构行政化，机关事务管理机构由国家统筹经费、管理各种事项，并且与其他职能机构一样具有行政编制；机关事务工作后勤化，受思维定势影响，人们普遍认为机关事务的管理范围只是穿衣吃饭、会议招待一类；机关事务内容“大而全”，“单位办后勤、后勤办社会”，需要每个单位都办后勤。
三、改革开放新时期：管办分离，社会参与的管理型机关事务管理
改革开放新时期，社会主义市场经济逐步走向成熟， 1981年开始的机关事务社会化改革是一重要举措，“办后勤”开始逐步向“管后勤”过渡。
面向世界，借鉴宝贵经验。邓小平同志特别重视后勤保障与机关事务的专业性，强调“后勤工作也是一门学问，也需要学习，也能出人才，不钻进去是搞不好的。”而钻进去不是自己埋头苦干、固步自封，需要学习借鉴他人的经验。1992年，国管局与外交部组织赴日本考察学习政府后勤保障情况，机关事务对外开放有了实质性的变革。随着改革开放进程的不断推进，国管局多次组团赴美国、德国、法国等发达国家考察机关事务管理并进行机关事务方面的培训。我国在考察国外机关事务的基础之上积极借鉴先进经验，立足国内发展形势，研究机关事务改革方向，进行集中统一管理改革创新。
管办分离，明确改革方向。长期的计划经济体制使中国的机关事务管理体制处于供给制、福利制、封闭式状态，在社会主义市场背景下不适应改革开放新阶段的新要求，也局限了机关事务自身的发展。在这时，机关事务顺应社会主义市场改革潮流，积极开展机关后勤服务社会化改革，并提出将其中的管理职能与服务职能分离，掀起了机关事务管理体制改革序幕。1983年国宾招待处开始施行经营责任制的改革措施，对管理体制进行改革，扩大各宾馆的经营管理自主权，国管局由此开始在中央国家机关招待处等一些服务类经营单位进行改革。1989年，国管局《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》提出必须将后勤服务人员编制和行政编制分离。1992年拟定的《国务院各部门后勤机构改革实施意见》提出“小管理、大服务、多实体”的思路，进一步确定了将机关事务管理职能与服务职能分开的、以管理为指导核心的改革方向。机关事务工作的核心开始以单一的生产服务向管理保障服务并举的行政管理活动方向转变，并逐步形成以经费管理、资产管理和服务管理为核心的治理体系。
面向市场，后勤走向社会。1983年中共中央第十二届中央委员会书记处会议指出有关机关后勤社会化的问题不能一蹴而就解决，要分阶段逐步进行，并制定了相应的行政法规。1989年，国管局《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》明确后勤服务单位能够实行不同形式的承包经营责任制。1993年《关于党政机关改革方案的实施意见》颁布并实施，标志着后勤服务社会化的全面启动，机关事务工作开始打破部门界限、开放机关事务市场并引进市场机制。机关事务打破了以往封闭的格局，形成了开放的新局面，机关大院后勤由自己承办转变为多种形式的服务外包。一方面，国家鼓励市场主体和社会力量共同参与机关后勤的供给，使得市场的需求增加，推动了服务业发展；另一方面机关事务部门根据自身优势并结合市场需求统筹后勤资源，在有效供给自身机构运转的之余主动参与到市场竞争，增加了市场的服务供给，同时也能推动服务业向更高质量的方向发展。
这一时期的机关事务在改革开放背景下不断适应社会主义市场经济发展要求，理清工作职能，明确改革方向，提高办事效率，充分利用社会资源以达到机关事务管理效果好、成本低的政策目标，使机关有了更大的公共服务供给能力。机关事务管理开始逐步迈向现代化进程。
四、中国特色社会主义新时代：整合职能、融合发展的现代化机关事务管理
党的十八大以来，我国在改革开放40年进程中逐步实现了社会经济发展、人民生活质量、机关及事业单位改革等各个方面的历史性突破。党的十八届五中全会提出了“创新、绿色、开放、共享”的新发展理念，机关事务管理在这时也开始探求更加先进、节能、开放、高效的管理方式以提高运行质量。为了适应新时代的发展要求，机关事务管理法治化、标准化、信息化进程开始加快。
完善法律，加快法治化进程。2012年发布并实施的《机关事务管理条例》是我国第一部关于机关事务管理的法规。机关事务开启了法治化的进程。《机关事务管理条例》明确规定了国务院机关事务管理部门的工作与职责，包括拟定有关机关事务管理的规章制度、指导下级政府公务用车等。2012年中央八项规定出台后，党中央先后制定了《党政机关厉行节约反对浪费条例》《公共机构节能条例》等法规制度，为建设节约型机关提供了法制保障并使得党政机关的作风不断得到改进。2016年制定的《机关事务工作“十三五”规划》对各级机关事务管理部门未来五年的业务建设提供了统筹发展的指导性意见与制度化建议，提升了机关事务的规范化水平。2017年，《党政机关公共用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》正式出台；2018年机关运行保障管理法进入全国人大立法规划，机关事务管理工作进入了党和国家立法高速发展时期。实践证明唯有在国家治理体系中完善机关运行保障法制体系建设，才能真正破除机关事务管理运行保障体系建设当中的阻碍而进行集中统一管理。法治化进程对于机关事务工作的整体性、长远发展具有重要意义。
规范管理，推进标准化建设。机关事务标准化的过程就是在机关事务领域发挥标准的目标管理、过程控制、量化评价的本质作用，用高标准引领并最终达到高质量发展的目的。2017年，党的十九大开启国家治理的新征程，标准化也被党和政府提到了国家战略层面加以推进，国管局正式启动标准化建设，并在实践中取得了一定成效。2018年出台《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》《机关事务标准化规划》，以促进机关事务管理的规范化发展。与此同时成立了全国机关事务管理标准化工作组，并将机关事务标准化纳入国家标准化工作体系。2020年全国机关事务管理标准化工作组全体会议同意将《机关事务信息化建设指南》《机关事务信息化基础数据规范》《机关事务云接入管理规范》三项标准立项。
强化职能，提升信息化水平。全面深化改革时期，机关事务管理发挥着更加积极的作用，并在国家治理体系以及治理现代化的要求之下，进一步强化职能，转变管理方式。这一时期内新兴技术的发展也为机关事务管理提供了助力，机关事务工作与现代信息技术充分融合贯通并开始利用大数据、云计算、物联网、区块链、人工智能等先进的科学技术来推动机关事务管理数字化进程，使得机关事务管理更加科学化、合理化、精确化。2017年5月，国管局开展机关智慧后勤建设课题研究。2018年8月，机关智慧后勤项目管理信息系统正式上线运行。2019年，国管局在贵州省、山东省和宁波市分别开展“贵州机关事务云”、机关事务信息化及标准化“两化融合”、“智慧机关事务”试点工作。通过实践，试点单位将技术应用与业务需求深度结合，为统筹推进机关运行保障数字化建设提供了地方方案。这一阶段的机关事务信息化建设在信息技术变革治理理念和治理手段上适应现代治理的需要下，促进了机关事务管理与数字技术相融合，推进了跨部门的数据共享和业务联动，从而全面提升了政府治理效能。
新时代的机关事务管理呈现出了不一样的发展面貌以及发展前景，高质量发展成为新时代机关事务管理的重要目标。从目前机关事务的发展趋势来看，机关事务的法治化建设、标准化建设都有了历史性进步，未来的机关事务管理要在贯彻新发展理念的基础之上构建新发展格局，以标准化、规范法治化、信息化，推动全国机关事务系统数字化转型以及智慧化升级。
文/南昌大学机关事务管理研究中心 罗亮 黄丹丹
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