数字法治机关事务建设着眼于坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进机关事务法治建设，以期实现机关事务治理数字化与法治化深度融合，优化革新机关事务治理流程和方式，大力提升机关事务法治建设数字化水平。数字法治机关事务建设是数字法治政府建设的重要内容，是推进机关事务治理现代化的必然要求，是推进机关事务高质量发展的有效途径。近年来，杭州市依托数字化改革背景，按照法治化建设要求，坚持数字法治双向发力和融合提升，在推进数字法治机关事务建设进行了系列实践和探索。本文拟基于杭州的实践与探索，对推进数字法治机关事务建设作一初步思考。
一、推进数字法治机关事务建设的重要意义
（一）是推进数字法治政府建设的重要内容
《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》提出“全面建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、智能高效、廉洁诚信、人民满意的法治政府”，特别是首次明确提出“健全法治政府建设科技保障体系，全面建设数字法治政府”。浙江省数字化改革强调要聚焦党政机关、数字政府、数字经济、数字社会、数字法治的改革重点，强调数字化改革的重点任务是加快构建“1+5+2”工作体系，搭建好数字化改革“四梁八柱”。其中，“5”即5个综合应用 ——党政机关整体智治综合应用、数字政府综合应用、数字经济综合应用、数字社会综合应用和数字法治综合应用。“数字+法治”、“数字”“法治”融合已成为数字化改革和法治化建设的双向选择，数字法治政府建设已成为政府自身建设的必然趋势。
（二）是实现机关事务治理现代化的必然要求
法治是机关事务治理的基本方式，机关事务法治化是机关事务治理现代化的重要依托和内生动力；数字化是机关事务治理的重要手段，机关事务数字化是机关事务治理现代化的基础支撑和关键力量。机关事务治理现代化是包括机关事务治理体系和治理能力的现代化，机关事务治理体系现代化是包括机关事务数字法治体系等子体系在内的现代化，机关事务治理能力现代化是包括机关事务数字法治能力等子能力在内的现代化。
（三）是破解机关事务发展矛盾问题的有效途径
当前，我国社会主要矛盾已经发生转化，经济社会已进入高质量发展阶段，机关事务主要矛盾也已随之转化为机关、机关干部日益增长的高效能高品质服务保障需求和机关事务不平衡不充分的发展之间的矛盾。而机关事务创新性、协调性、绿色性、开放性、共享性还存在不足等问题则是机关事务主要矛盾的具体表现形态。要解决新时代机关事务主要矛盾和具体问题，就必须实现机关事务工作的质量变革、效率变革和动力变革，必须落实新发展理念，必须实现以创新为第一动力、协调为内生特点、绿色为普遍形态、开放为必由之路、共享为根本目的的发展。这是社会主要矛盾变化和社会进入高质量发展阶段对机关事务提出的新要求。要落实这些新要求，就必须推进数字法治机关事务建设，必须实现机关事务数字和法治的赋能协同、交互融合。
二、数字法治机关事务建设的理念探析
（一）数字法治机关事务的根本属性
“数字法治政府”的提法是《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》的一个创新性提法。《纲要》特别强调要“坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进依法行政，着力实现政府治理信息化与法治化深度融合，优化革新政府治理流程和方式，大力提升法治政府建设数字化水平”。这实际上也是在对“数字法治政府”这一理念进行定性，这一定性已经表述了“数字法治政府”的有关内涵性因素，从这一定性中已经可以看出“数字法治政府”的根本属性，即“深度融合性”。“深度融合性”就意味着“数字法治”绝不是“数字”和“法治”的一种简单的物理嫁接，而是二者深度的化学融合。援引这一表述、基于这一根本属性，“数字法治机关事务建设”的基本内涵则可以表述为：“着眼于坚持运用互联网、大数据、人工智能等技术手段促进机关事务法治建设，以期实现机关事务治理数字化与法治化深度融合，优化革新机关事务治理流程和方式，大力提升机关事务法治建设数字化水平。”“数字法治机关事务”的根本属性是“深度融合性”。
（二）数字法治机关事务的基本属性
数字法治机关事务的根本属性是深度融合性，由这一根本属性辐射、衍生而出的则是其基本属性。大而言之，可以归结为数字性和法治性；小而言之，数字法治机关事务的基本属性可以细分为集成性、共享性和规范性、正义性。正义性、共享性实质上更多的是一种价值属性，集成性、规范性实质上更多的是一种工具属性。也就是说，是一种价值属性和工具属性的集合体。当然，就机关事务而言，其价值属性归根结底是人民性。
三、数字法治机关事务建设的实践探索
杭州市机关事务管理局抢抓杭州市打造全国数字治理第一城的战略机遇，坚持数字法治融合推进，借力“城市大脑”“政务云”，探索推进“互联网+机关事务”工作新模式，加速建设智慧机关事务综合平台，积极探索市民中心后勤服务、安全保卫等工作数字化转型，推进机关事务管理服务网上办理，从而推进机关事务从管理到治理的现代性转型。
（一）以构建制度体系为载体，夯实机关事务数字化的法治基础
构建促进机关事务数字化运用的制度体系是机关事务数字法治建设的重要内容，是机关事务数字法治融合的具体体现。杭州市机关事务管理局按照十九届四中全会提出的“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”要求，推动建立健全运用数字技术手段进行机关事务管理保障服务的制度规则，着力构建机关事务数字化运用的制度体系。
1.强化机关事务数字化的顶层设计。2016年出台《杭州市机关事务管理办法》，明确规定：“市、区、县（市）人民政府应当推进机关事务管理信息化建设，建立和完善运行经费、资产管理、后勤服务和能源资源节约管理的信息化管理平台，提高机关事务管理的效率。”首次以政府规章形式对全市机关事务信息化建设提出要求。2020年制定《杭州市机关事务管理服务数字化转型规划方案（2020—2022年）》，着眼数字法治机关事务基础的夯实，对机关事务数字化转型作出了总体部署。2021年编制《杭州市机关事务发展“十四五”规划》，提出“坚持以‘三化’融合为抓手，构建治理现代化新格局”思路,为数字法治机关事务建设进行长远规划和顶层设计。
2.抓实机关事务数字化的制度配套。围绕民法典、反食品浪费法和《机关事务管理条例》《公共机构节能管理条例》《党政机关厉行节约反对浪费条例》《行政事业性国有资产管理条例》等法律法规，制定了全市机关事务各领域有关制度，初步形成了内容全面、规定具体、要求明确、层次分明、协调统一的制度体系，为杭州市机关事务数字化运行提供有力制度支撑。比如《后勤保障信息中心管理制度（试行）》（图1），为借助信息化的手段采集、分析、运用数据，实时反映市民中心整体后勤保障运行状态，使其形象化、直观化、具体化提供制度依据。比如《杭州市本级机关公务用车和事业单位业务用车配备更新实施细则》，明确实行“先指标后预算”模式，使公务用车管理关口前置，解决了车辆配备更新审批与经费预算安排两条线、两张皮的问题，从源头上把牢了“能使用继续使用”关口，同时提高了预算安排的准确性，避免了财政资金的浪费。这些各个业务领域的创新性制度的制定优化了机关事务数字化的实体内容，为机关事务数字化流程再造夯实了制度根基。
图1：《后勤保障信息中心管理制度（试行）》内容图
3.编制机关事务数字化的具体标准。着眼发挥标准化在机关运行保障中的规范、调节、约束、控制功能，注重抓好有关机关事务数字化的标准编制，对机关事务数字化进行具体规范。比如杭州市地方标准《党政机关办公用房管理规范》明确了“应积极运用互联网、大数据、云计算等信息技术，实现办公用房全过程动态监控、透明管理、智能匹配，提升管理效能”的“智慧运用”要求；《机关事务管理会议服务规范》明确了“应充分利用信息技术，提升服务效率和质量”的信息化原则；《机关事务标准化工作指南》也从标准角度就机关事务数字化建设提出了具体要求。杭州市地方标准《公共机构能源资源数据管理规范》和《机关食堂数字化管理规范》，更是实现了标准和数字在公共机构节能管理和机关食堂管理方面的直接融合，是数字法治机关事务建设的直接体现。
（二）以构建数字系统为抓手，发挥机关事务法治化的数字效能
杭州市机关事务管理局按照机关事务数字化建设有关法律法规等制度规定，稳步推进机关事务数字化建设，其集中体现就是推进机关事务数字系统的打造和运作。目前主要有6个数字业务系统，即后勤服务信息化系统、安防信息化系统、房产管理业务系统、公共机构节能管理系统、车辆管理系统、设备管理系统（图2）。
图2：杭州市机关事务数字系统总体框架图
1.发挥数字系统的集中统一管理效能，体现集成性。集中统一管理是《机关事务管理条例》《浙江省机关事务管理办法》等法规规章赋予机关事务部门的牵引性职能，集成性是数字平台的应然属性和基本属性。杭州局注重发挥数字系统的集成性功能，推进提升机关事务集中统一管理效能。
推进了办公用房管理的提能增效。通过夯实房产管理业务系统这一市级机关事业单位房地产管理信息化平台，落实《党政机关办公用房管理规范》等制度标准，以实现市级机关事业单位房地产基础信息数字化、管理流程规范化、分析决策智慧化，以提升房产管理效能。通过办公用房数据库的图形化显示（GIS）的方式，明晰每个单位、每幢楼乃至每个房间的办公用房实际使用状况，做到使用情况及时更新、实时可查。以办公用房申请和周转房租用申请等业务的“线上办理”方便了服务对象、提高了工作效率。
推进了公务用车管理的提能增效。通过公务用车数字化系统建设，落实《杭州市本级机关公务用车和事业单位业务用车配备更新实施细则》等制度标准，推进公务用车管理全生命周期管理。比如落实公务用车“一车一档”等数字化管理举措，实现了公务用车全生命周期信息实时可查，公务用车行驶和停放情况实时监管，系统内车辆运维费用实时记录。在市政府采购监管平台上开发启用“车辆控购管理”模块，实现了车辆配备更新指标网上审批管理；对车改实物编制数和实有车辆情况进行全面核查，并将数据导入政府采购云平台系统，实现了车辆处置、申请、采购和信息入库等全过程网上办理。
推进了公共机构资源能源管理的提能增效。通过推进公共机构节能管理系统建设，提高公共机构节能管理效能。目前公共机构节能管理系统覆盖了市本级约600家公共机构，系统每15分钟扫描读取各公共机构用电数据，实现对全市公共机构用电、用水等能耗数据的自动采集与存储、统计分析，对各设备系统能耗监测、能耗统计、能耗分析实行全面监控，为各设备系统提供科学有效的运行策略与优化方案。通过数字技术节能有关举措，落实了公共机构节能监督管理行政执法责任，推进了公共机构垃圾分类工作。
2.发挥数字系统的服务保障效能，体现共享性。共享性是数字平台的应然属性和基本属性。杭州局注重发挥数字平台的共享性功能，推进提升机关事务服务保障效能。
推进了行政大楼服务保障的提能增效。通过推进安全保卫及后勤服务等数字系统建设，落实《机关安保服务管理规范》《机关食堂数字化管理规范》《机关事务管理物业服务规范》、《机关事务管理会议服务规范》等制度标准，推进行政大楼服务安保和餐饮会议等服务保障的提能增效。
图3：集成出品系统实景及营养分析图
推进了“最多跑一次”改革的提能增效。“最多跑一次”是杭州的金名片，杭州局机关事务集中办事中心是杭州市部门间“最多跑一次”改革的实体平台。将数字法治建设和“最多跑一次”改革紧密结合起来，通过数字系统构建和数字举措落实，推进了系统整合助力智慧平台建设，推进了线上服务助力零跑办事，提升了服务保障效能。
四、数字法治机关事务建设面临的挑战
（一）体制机制的转型升级
数字法治机关事务建设实际上是一个机关事务管理保障服务的体制机制现代性转型问题，是一个机关事务治理体系和治理能力的现代化问题。“数字法治”决不只是单纯涉及到数字和法治两个方面，而是涉及到机关事务管理保障服务的所有方面，涉及到机关事务管理体制、保障机制、服务模式的创新再造和转型升级。数字法治机关事务建设显然是推进机关事务整体创新再造和转型升级的撬动力量和基础支撑，但同时也需要这种整体创新再造和转型升级的加持。显然这种加持力度在机关事务领域还是远远不够的。
（二）体系建设的融合贯通
数字法治机关事务必须具有融合性、系统性特征，这是由数字化、法治化发展的趋势决定的。但由于数字技术发展的迅捷性和法律的滞后性等因素，致使数字法治机关事务建设工作推进中还存在的“两张皮”问题，这和数字法治机关事务应有的融合性、系统性特征显然是不相兼容甚至是背道而驰的。两张皮问题具体体现在三方面：一是数字化系统本身还存在信息孤岛、数字烟囱而显现出的联通性交互性不够问题，存在“散”的束缚、“闭”的矛盾、“数”的不足等。二是法治化系统本身还存在配套兼容不够问题，制度体系、实施监督体系、工作运行体系兼容、协调不够的问题。三是数字化系统和法治化系统还存在融合不够贯通的问题，机关事务制度创设和规制层面滞后于机关事务数字技术的发展。
（三）意识能力的与时俱进
尽管机关事务数字化、法治化工作已经开展起来，但由于“数字法治”这一融合性概念毕竟还是一个新概念，而且无论是数字化工作还是法治化工作都是带有很强的专业性，这就要求在推进数字法治机关事务建设过程中必须具备与时俱进、迭代升级的意识和能力。但由于传统管理体制和服务模式的熏润，机关事务部门工作人员推进数字法治机关事务建设的意识和能力的滞后性还是显而易见的。再则，除作为管理者和服务者存在意识和能力的滞后性问题，管理服务对象也存在诸如“数字鸿沟”等意识和能力的滞后性问题。
五、数字法治机关事务建设的基本路径
（一）推动整体转型，夯实数字法治机关事务建设的现代基础
坚持将数字法治机关事务建设和机关事务整体现代化转型有机衔接起来，以机关事务整体现代化作为推进数字法治机关事务建设的深厚土壤。一是将强化新发展理念作为价值航标。秉持以创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，扎实推进法治机关事务、绿色机关事务、智慧机关事务、品质机关事务，助推机关事务供给侧改革，实现机关事务高质量发展。二是将“三个机关”建设作为工作导向。切实做到科学管理、依法保障、优质服务，狠抓“三个机关”建设，为党政机关规范高效运行提供有力保障。三是将“七化”建设作为重要抓手。结合杭州机关事务工作实际，扎扎实实统筹推进“七化”建设，实现杭州机关事务高质量发展。
（二）完善标准规范，推进数字法治机关事务建设的制度构建
要按照《法治政府建设实施纲要（2021-2025年）》“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则”有关要求，进一步强化数字法治机关事务制度体系构建。一是围绕机关事务有关法律法规规章等制度规范，推动建立健全内容全面、规定具体、要求明确、层次分明、协调统一的具有数字元素的配套制度体系。二是适时编制地方标准《杭州市数字法治机关事务建设规范》，为全市数字法治机关事务建设奠定标准基石。
（三）打造数字平台，完善数字法治机关事务建设的数据体系
针对数字化体系中存在的“散”的束缚（系统散、资源散、系统散）、“闭”的矛盾（如职能的封闭性）、“数”的不足（即数据资源不足）等瓶颈问题，必须坚持按照系统集成、管理精细、服务便捷、应急快速、决策科学、制度规范的原则和标准，坚持以服务对象满意为目标，以后勤服务领域为突破口，着力推进机关事务智慧化“四变四整”建设，即变散为统（智慧的前提在“统”），整合系统结构，打造更为一体化综合平台；变繁为简（智慧的核心在“简”），整合业务流程，打造极简式办事模式；变下为上（智慧的关键在“网”），整合线上内容，打造零跑次快捷服务；变静为动（智慧的价值在“动”），整合数据资源，打造科学化治理方式。通过进一步推进包括统一门户平台建设、数据共享交换平台建设开发等内容的智慧机关事务综合平台建设，推进包括部分业务系统迁云（政务云）、设备管理部分系统集成、安全防护系统建设、等保2.0防护评测等内容的配套系统建设，切实通过平台整合、数据融合、信息汇合，构建数字法治机关事务建设的有效数据体系，实现机关事务信息数据有效共享，推动机关事务数字化转型。
（四）提升融合意识，强化数字法治机关事务建设的能力支撑
加强数字法治机关事务的宣传教育，植深数字法治机关事务意识，充分认识数字、法治在机关事务领域融合的必要性和必然性，既注重从数字和法治两个方面双向发力，又注重数字法治融合提升，做到既善于获取数据、分析数据、运用数据，又要自觉运用法治思维和法治方式深化机关事务管理保障服务，从而推进机关事务管理流程的晋级、机关事务协同治理的进阶、机关事务风险防控能力的提升。注重培育既精通大数据技术又有较强法律素养的复合型人才，实现既能用数据，又能管数据，最大限度释放“大数据红利”。坚持以数字法治机关事务项目为驱动，对标杭州市数字法治机关事务实际需求，建立健全数字法治机关事务一体化模式，切实在数字法治机关事务建设实践中锻造能力，为数字法治机关事务建设提供人才保障和智力支持。
（文/杭州市机关事务管理局）
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