《机关事务工作“十四五”规划》提出，“国家治理体系和治理能力现代化为机关事务工作指明了发展方向，要继续在优化体制机制中完善治理体系，在履职尽责中提升治理能力”。全面深化改革的目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。作为国家治理体系的重要组成部分，如何有效地构建机关事务治理体系并推进其治理能力现代化是一个重要课题。 

 

国家治理现代化背景下机关事务管理的功能定位 

　优化资源配置。资源配置的合理性对于组织机构职能的发挥而言具有重要影响，科学配置资源进而保障机关的正常运转是国家治理背景下机关事务管理工作功能定位的逻辑起点。为有效发挥优化资源配置的功能，机关事务管理部门对机关运行保障资源的分配应依托于集中统一的管理方式和现代化的技术手段。数字经济时代，大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿科技为机关事务集中统一管理提供了可能的技术支持。一方面，依靠数字政府，有效掌握机关运行保障资源的总量与使用情况；另一方面，通过统一、科学的资源分配，使运行保障资源有效对接业务部门，提升资源使用效率。 

推进合作治理。在既定的要素禀赋条件下，机关事务管理部门所拥有的机关运行保障资源的供给能力有其极限，而形成反衬的是社会对于国家治理的需求不断增强，当有限的供给能力难以满足日益上升的治理需求时，就对如何有效地开发机关事务管理部门供给能力提出了挑战。在数字化浪潮下，合作共享共赢已成为企业与政府管理的发展目标，合作治理应当成为当前开发机关运行保障供给能力的重要途径。在社会主义市场经济条件下，机关事务管理已经从以往的“生产者”“服务者”逐渐转型为“管理者”“开发者”。与此同时，我国服务业的高速发展为其扮演机关事务的“生产者”“服务者”角色奠定了坚实的基础，因此应推进合作治理，研究开放机关运行保障市场，对其开放空间及准入条件进行合理规划，积极推动政府、企业与社会组织的三方合作治理，通过与不同主体合作治理的方式有效开发机关运行保障的供给能力，提升机关事务管理部门的资源配置能力，进而满足日益上升的机关运行保障需求。 

提供专业保障。在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，党政机关的精力应主要集中于政务之上，而其具有共性的机关事务应统一交由机关事务管理部门统筹管理，进而提升效率。这就要求机关事务管理部门从专业化的角度出发，为其提供现代化的运行保障服务。将国家治理背景下的机关事务管理功能定位于提供专业保障，一方面有利于提升党政机关处理政务的绩效水平，减少其在非政务工作上的资源耗散；另一方面有利于推进机关事务管理的现代化进程。 

　　  

机关事务管理阶段性演变的历史进程 

　新中国成立以来，我国中央层面机关事务管理的历史建构进程大致可以分为四个阶段。 

初创阶段。1949年之前，新政治协商会议筹备会代为行使机关事务管理的职能，新中国成立后演变为中央人民政府办公厅及政务院秘书厅专司机关事务和安全保卫的职能机构。1950年12月政务院机关事务管理局成立，下设财务、人事、供给等职能机构与生产实体，标志着机关事务管理正式成为我国政府职能活动的重要组成部分。1954年政务院机关事务管理局更名为国务院机关事务管理局，并增列为国务院直属机构专司国家机关事务管理工作。 

探索发展阶段。改革开放初期，机关事务管理针对本领域所产生的问题开展了一系列的摸索，在1989年和1993年分别出台的《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》《关于推进机关后勤服务工作社会化若干问题的意见》，将机关事务管理改革正式纳入政府改革的总体思路之内，并对改革的关键性问题予以明确。 

快速发展阶段。1994年，我国拉开了建设社会主义市场经济体制帷幕，机关事务管理进入了快速发展阶段。1996年，国务院机关事务管理局印发《关于加强机关服务中心建设若干问题的意见》，对社会主义市场经济条件下机关服务中心的管理体制、性质等予以明确。1998年印发的《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》确立了机关后勤管理体制改革方向与目标。2008年国务院根据后勤改革的总体部署与职能需要对国管局“三定”规定予以修订。2012年10月，《机关事务管理条例》公布实施，为机关事务管理迈入深化改革与高质量发展阶段奠定了坚实的制度基础。 

深化改革与高质量发展阶段。2013年，国务院机关事务管理局更名为国家机关事务管理局，其指导全国机关事务管理工作的职能得到明确。同时，随着党的十八届三中全会的胜利召开，在强调国家治理的环境下，《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关公务接待管理规定》等一系列机关事务领域重要法规相继出台，在一定程度上表明了规范化与专业化是现阶段机关事务管理领域的重点。2018年5月，国管局出台《关于推进新时代机关事务工作的指导意见》，对近年来机关事务工作发展的经验进行全面总结。同年，机关运行保障法列入全国人大立法规划。 

　　  

机关事务管理历史演变的综合分析 

　机关事务管理经历的4个发展阶段，体现出不同经济发展阶段与资源配置方式对于机关事务管理发展的基本制约作用。 

1949年到1980年这一时期，经济发展整体水平较低，计划作为资源配置主要形式渗透到社会各方面，此时机关事务管理的鲜明特征体现为机关事务福利化。一方面社会工资待遇水平较低，物质资源匮乏，福利化是当时机关事务管理的主要内容，机关干部职工的福利待遇基本来自于机关事务管理机构所提供的服务与经济产出；另一方面“机关办社会”的现象普遍存在，其目的在于减轻财政负担，为机关人群提供服务，这与当时经济发展水平不高、财政收入偏低息息相关。 

1981年到1993年这一时期，我国经济发展由初级阶段进入了经济发展的过渡期，资源配置方式体现为计划经济为主、市场调节为辅，市场作为资源配置的辅助形式开始对机关事务管理改革进程产生影响。一方面，市场机制的引入推动了机关事务社会化的探索，对机关餐厅食堂、经济实体、幼儿园等进行了一系列改革，其模式开始由“后勤服务”向“运行保障”转型，并逐步形成经费、资产、服务为主体的三元架构管理体系；另一方面，资源配置方式仍然是计划分配，虽然经济发展有所进步，但机关整体保障水准有限，机关事务管理仍然没有摆脱“福利化”影响。 

1994年到2012年这一时期，邓小平同志南方谈话开启了我国建设社会主义市场经济体制的新征程，有计划的商品经济转向市场经济，机关事务管理进入了平稳发展阶段。市场经济为机关事务管理的发展提供了重要支撑，国管局确立了机关事务管理要与社会主义市场经济体制、国民经济发展水平相适应的改革目标，明确了其发展方向为管理科学化和服务社会化，从而打破了以往机关事务管理的基本模式。通过社会化、市场化的方式在一定程度上将管理与服务划分开来，有效缓解机关事务管理部门的压力，在强调专业化的基础上使机关事务管理形成了“小管理、大服务、多实体”的基本格局。同时，自2008年对国管局“三定”规定修订后，加强了其中央国家机关经费管理、国有资产管理、公务接待管理等职能，地方人民政府亦根据改革需要参照中央层面改革设立省市机关事务管理局，为构建我国集中统一的机关事务管理体制奠定了坚实基础。 

党的十八大以来，机关事务管理在国家治理体系中的地位愈发提高，机关事务管理部门针对具体领域的规范性改革也逐步实施，如公务用车制度改革、清理规范办公用房等。伴随着我国经济进入高质量发展阶段，市场交易的法治化与契约化是完善中国特色社会主义市场经济体制的重要环节，这一时期，机关事务改革表现出相应的新趋势。从实践层面来看，国管局依据资源共享、经费归口、统一标准、统一项目的原则，向新组建的国家国际发展合作署、国家医疗保障局、退役军人事务部提供4大类16项相关的机关事务服务，充分发挥了机关事务集中统一管理在降低行政成本和保障机关规范高效运行方面的优势。这一方面是对全面深化改革目标的实践回应，另一方面也体现出了机关事务管理正在向纵深发展，并日益呈现专业化、规范化、法治化的特征。 

通过梳理与比较新中国成立以来机关事务管理的发展史，不难发现，机关事务管理贯穿于政府工作始终，既有行政管理的内容，也有服务保障的内容，既是政治工作，又是经济工作，亦是社会工作。历史和现实一再证明，党和国家中心工作的要求是影响经济发展水平与资源配置方式的重要因素，而机关事务管理的发展又与经济发展水平、资源配置方式密切相关，其变迁路径呈现为：党和国家中心工作的要求→经济发展阶段与资源配置方式不同→政府与市场关系不同→政府职能不同→机关事务管理发展阶段的变迁。 

因此，与党和国家中心工作的要求相一致，与经济发展水平、资源配置方式相适应是机关事务管理发展的客观规律，其主要体现在3个方面： 

从政治性要求来看，要自觉做到围绕中心、服务大局，深刻领会和敏锐观察党和国家中心工作对于机关事务管理所提出的新要求，自觉把机关事务管理作为政务建设的重要基础来源来加强，作为政府内部治理的重要内容来考虑，增强机关事务管理的责任感、使命感与紧迫感。 

从经济性要求来看，要牢固树立绩效意识，不断强化管理，加强资源整合与配置，挖掘资源潜力，用最小的成本获取最大的收益。推动机关事务管理工作由消费供应型向需求约束型转变，进而在此基础上实现机关运行保障能力与机关高效运转相适应。 

从社会性要求来看，要站在国家治理的高度上，以更加宏阔的视野与思维审视机关事务工作，探寻机关事务管理与现代财政管理、党风廉政建设、政府机构设置等工作的最佳结合点，妥善处理公平与效率、需求与平衡、人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾。 

　　  

　　推进机关事务管理现代化的实施路径 

比照机关事务管理发展的客观规律，结合当下机关事务管理改革的推进情况，笔者认为，推进机关事务管理现代化需要从法治体系、组织体系、理论体系建设3个层面发力。 

完善机关运行保障法治体系建设。现阶段机关事务管理的法律基础略显薄弱，依法治理的能力有待提升。目前支撑机关事务管理的主要法规依据是《机关事务管理条例》《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》等，这些法规存在法律位阶不高等问题，对推动机关事务工作的统筹管理助力不够。站在推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，应将机关事务管理领域的法律制度建设纳入国家法治化轨道，以此推动机关运行保障的法治化进程。首先，对现有机关事务管理领域的法规文件进行清理、规范和整合，解决制度内耗的问题，在此基础上加快推进机关运行保障立法；其次，将党政机构所涉及到的机关事务管理的相关职能优化重组，归口机关事务管理部门统筹，并赋予机关事务管理部门负责机关运行保障相关制度建设的职能，从根本上解决政出多门、职责不清、推诿扯皮等问题，为机关运行保障法治体系建设奠定坚实的职能基础。 

优化机关运行保障组织体系建设。受传统后勤管理理念的影响，从中央到地方的机关事务管理组织体系建设相对于国家治理的现代化进程略显滞后。目前，中央层级事务管理职能逐步理顺，省级基本都设立了机关事务管理局，但组织机构管理内容存在较大的差异，加大了机关事务垂直指导的难度。机关事务管理现代化应结合新时代国家治理的客观需要，着眼于党和国家改革的整体进程。在从中央到地方的指导和隶属关系明确界定的基础上，梳理各级机关事务管理业务，依据《机关事务管理条例》，从经费、资产、服务管理的职能建设入手，着力优化公共机构节能、办公用房、机关用地、公务用车、后勤服务、公务接待、干部职工服务、政府采购等组织机构，建立协同、高效的机关事务管理组织体系。 

强化机关运行保障理论体系建设。目前，机关事务管理在国家治理与高质量发展的双重语境下，已经成为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要基础。但我国在机关事务管理领域尚未形成相对完备的理论体系，应着力加强理论研究，为正处于深化改革与高质量发展阶段的机关事务管理提供坚强的理论指导。应积极建构“机关事务管理局+专业机构+专家队伍”的工作格局；借助机关事务研究的智力平台，在推进机关事务管理职能化、标准化、规范化、信息化等研究的基础上，结合经济社会发展的现实情况，让研究落地生根、发挥作用，为保障机关运行、服务高质量发展奠定坚实的理论基础。 

（文/财政部机关服务局  张  强）

 

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