一、研究背景

北京市机关办公用房自建国以来，一直是随着部门设立而选址、建设、修葺，随着经济社会发展而更新改造。建设地点分散，房屋自行管理。

随着北京城市副中心的规划建设，2019年初，北京市委、市政府、人大常委会、政协以及市发改、财政、规土、建设等市级机关已先行迁入一期办公区。目前，办公区二期也在加快建设之中。在北京市城市副中心集中规划、统一建设行政办公区后，根据中共中央办公厅、国务院办公厅文件精神，市委市政府明确了市级办公用房统一规划、统一权属、统一配置、统一处置的原则。2019年北京市机关事务管理局成立后，进一步要求市级机关办公用房做到统一管理。

但如何实施统一管理，还缺乏相应的经验以及配套规定。同时，新建的行政办公区，其建筑结构、内外装饰工程、设备设施、各类智能办公系统较之以前建设的办公用房，设计及施工更为复杂，材料性能也有较大差异。因此，传统的管理办法和维修标准，已不太适应目前办公用房的管理和维修，需要重新研究提出本市机关办公用房维修管理思路。

 

二、北京市党政机关办公用房修缮管理现状

北京市党政机关办公用房的现代化改造基本始于改革开放之后，一些是利用原办公用房土地新建、改建办公楼，一些是另行择址新建。由于办公用房的大量建设，房屋管理部门逐渐难以覆盖所有公房的维修和管理。2019年，北京市机关事务管理局正式成立后，首先明确了市级机关办公用房统一管理原则。目前，由北京市机关事务管理局履行市级行政机关的产权人责任，初步实现了产权的集中管理。

 

三、北京市党政机关办公用房修缮管理现存问题

（一）机关办公用房权属信息不够完整

北京市党政机关办公用房一直由各机关单位自行管理。由于历史沿革复杂，经历了多次体制机制改革，许多单位经历了拆分、合并、重组、撤销，办公地点也经历了多次变动，房产档案管理难免出现一些问题，如房屋权属登记信息不准确、不完整，表现在存量不清、账实不符现象，以及部分档案资料遗失、损坏的情况。

房屋权属信息不全，直接影响房屋修缮工作的立项；图纸和施工资料的欠缺，影响到对房屋的检测、鉴定、安全评估，以及后续的设计施工环节。

（二）房屋档案管理信息化水平参差不齐

一是由于房产档案的利用率不是很高，部分单位对信息系统升级改造不太重视，认为依靠传统的档案管理方法也影响不大，同时主观意识上存在惰性，因此，信息化管理仍处于较低水平。

二是单位历史上留存的实体房产档案数量庞大，整理、编辑、转化为电子档案的工作需要耗费大量的人力，而且由于档案管理部门人事更迭，再加上有些档案管理人员既不熟悉建筑行业，又不了解档案的归档、分类方法，所以档案电子化改造工作迟缓，仍采用实体档案管理，造成对房产资料查询检索困难，需要的资料有时难以找到。

三是限于各单位的管理水平和经济条件等各方面原因，档案工作呈现出个性化发展，而全市之前对房产信息管理系统无统一规划，因此信息系统五花八门，档案信息无法集中共享。

房产档案信息系统的统一规范化升级改造，对于全市办公用房档案管理数据的互联互通具有十分重要的意义，只有实现了各单位档案数字化和数据共享，才能提高管理效率，从而在全市范围内更好地实施办公用房维修改造的监督管理。

（三）缺乏房屋使用寿命期全过程维修管理的总体规划

房屋日常管理和维护维修，目的是保障房屋整体正常的使用功能，实现这一目的的手段则是日常安全检查、维护保养、定期的评估鉴定和修缮、加固以及改造、更新。

办公用房以往的维修管理是被动式的，缺乏预见性、计划性和统筹安排。大多数情况是出现了比较严重的安全或使用功能问题，才启动维修工作，这样做容易导致与正常办公的矛盾，在维修经费申请上也不容易及时安排。缺乏预见性主要是缺乏对使用过程中合理维修周期的科学认识，从而缺乏与之对应的中长期维修规划，以及对房屋建筑缺乏定期的评估、鉴定计划造成的。

（四）缺乏统一的维修管理标准和程序

一是缺乏统一的房屋日常维护检查和维修标准。党政机关办公用房应有符合机关管理模式和建筑特征的专用标准，而缺乏统一的评定和维修标准，使得各市级机关单位把握房屋维修的尺度不同，有的该维修得不到维修，有的未达到修缮标准而实施维修。

二是维修项目前期工作缺乏规范化管理。有的单位立项程序不完善，缺乏可研报告或可研深度不够；缺乏日常维护记录和必要的检测、鉴定、评估报告；立项申请书的格式和内容不统一；在维修项目招投标环节，投标条件欠准确、透明，编标、招标和评标单位的选择不够规范。

三是维修施工过程控制不规范。例如在工期控制方面不够重视，结果超出了预定工期，使得在外面租房办公的人员设备不能及时搬回，额外增加了租房支付的租金，对正常办公也带来不利影响；在验收环节，由于缺乏针对维修工程制定的验收程序和标准，只能以相关新建施工规范替代，使得各单位验收工作标准不统一。

四是维修资料存档不规范。维修工程的档案管理，对于建筑后续使用期内的每一次维修都具有重要的参考价值，但是很多单位对此重视程度不够。往往是工程完工后，忙于搬家工作和对工程遗留问题的小修小补，还有工程尾款结算等工作，未及时整理归档资料，后期再整理时，有些资料已遗失。还有的维修工程资料整理不全，存在缺项。

 

四、加强党政机关办公用房管理的经验借鉴

通过对22个省市办公用房管理模式进行走访和资料收集，各省市在维修管理和第三方机构介入模式上多有不同，有的明确了协管事业单位，有的引入了检测鉴定和审计机构，还有的设立了专家库或临时审批机构。管理模式大体可分为3类：第一类是机关事务部门只负责立项合法性审批，大中修项目完成备案后，使用单位归口自行按基建项目向发改和财政报批；第二类是机关事务部门负责大中修项目汇总，按估算的预算额度编制年度计划，一并向财政报批，且负责实施；第三类是机关事务部门按预测规划会同财政确定每年的办公用房维修预算额度，待使用单位大中修项目申报汇总后，直接在限额内批复年度维修计划，使用单位按批复的年度维修计划开展项目招标、实施，财政部门按批复的年度维修计划控制拨付经费。

审查内容随监管深度亦有不同，甚至有的只审立项合法性，实施可行性由申报单位负责，造价合理性完全依赖财政部门把控。在大中修立项标准方面，各省市基于自身情况多数要求新建固定资产入账满一定年限，且对单项维修资金规模有所控制，但档次差距较大。

 

五、对策与建议

（一）实现党政机关办公用房维修管理市级统筹

目前全市党政机关各部门自行制定办公用房维修计划和确定维修范围、维修标准、立项申请专项经费、实施模式等，工作效率低，维修标准不统一。

随着北京城市副中心一期工程的启用和二期工程的建设实施，市级机关将整体迁移至副中心办公，意味着我市市级党政机关将呈现办公用房区域集中化的特点。同时，集中办公区的房屋在建设年代、设计标准、施工管理、材料选择等方面基本相同，有利于实现集约化、标准化的管理和维修。

（二）建立市级机关办公用房维修项目信息系统

通过组织市级机关整理完善办公用房基础资料，转化电子档案，由市机关事务局统一建立市级机关办公用房维修项目信息系统，并建立市级机关办公用房维修管理项目库，定期统计汇总办公用房维修情况，适时更新项目维修信息，实现上下一体、互联互通、动态管理。

鉴于城市副中心集中办公区部分项目设计、施工中已采用了BIM技术，建议收集相关资料，建立副中心办公用房基于BIM的管理信息系统，为房屋百年大计提供现代化的管理手段。

（三）制定科学合理的中长期修缮规划

摈弃以往不坏不修的房屋管理理念，根据房屋各分部工程维修周期的特点，制定科学的中长期维修管理规划。

将办公用房修缮划分为年度计划、中期规划、长期规划。年度维修计划为下一年度应实施的所有项目，中期规划主要安排3-5年内预测需要实施的大、中修项目，长期规划根据房屋设备状况预测若干年内安排的分部分项工程大修、综合维修或更新。

（四）制定统一的检查、维修标准

针对我市机关办公用房基本状况和管理特点，制定《北京市级机关办公用房维修标准》。标准按照各分部分项工程分别编制，规定日常管理和维修保养要求、日常检查项目和记录、大中修项目的合理周期、大中修项目的评定条件，以及大中修项目的立项、施工、验收等技术要求。

通过制定标准，统一全市机关办公用房的维修标准，避免维修的盲目性、随意性，待取得经验、完善数据后，以保障房屋使用安全、保证房屋使用功能为目标，适时推出北京市党政机关办公用房维修地方标准。

（五）实施统一的办公用房维修程序

1.统一维修立项申请、审批流程。办公用房使用单位确认需要申请大中修的，应编制修缮方案，并向市机关事务局提交申请报告。市机关事务管理局根据使用单位提出的大中修申请，组织第三方专业机构进行评估和必要的现场核查，出具项目核查报告。符合大中修定案标准的，列入次年年度大中修备选项目，确定全市年度批准项目名录，及时向相关单位下达批复文件，包括各项目修缮内容及概算金额。

2.加强维修项目质量控制、统一验收标准。维修项目组织实施单位应和监理、施工单位密切配合，严格控制施工质量，了解施工技术方案、工艺流程、组织措施、检测手段、环保措施等，以备施工各环节实施监督；其次是把好材料进场关，防止以次充好，或使用非环保材料；三是要抓好施工各环节的质量检测，不合格项目不得进入下道施工工序。

3.严格控制维修项目施工工期。由于办公楼的大中修或整体改造，往往会出现长期租房办公带来的资金压力，因此，严格控制施工周期显得十分重要。要统筹制定施工计划，狠抓落实。

4.规范维修资料存档。组织实施单位和施工企业应按照档案管理规定，明确归档资料所包含的全部内容。应按照档案管理规定对项目组织实施过程进行详细、准确记录。维修项目竣工验收合格后，组织实施单位应及时编制项目竣工决算及说明，连同设计、施工及验收等文件一并报办公用房使用单位归档，并制作电子档案，由办公用房使用单位报市机关事务管理局备案。市机关事务局可对各单位上报的归档资料进行抽查。

（文/北京市机关事务管理局  李佐真）

 

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