后勤改革与综合管理司深化机关后勤服务社会化改革提高管理服务保障能力

——中央国家机关后勤服务社会化改革30年回顾与展望

    改革开放30年来，在党中央、国务院领导下，中央国家机关各部门适应经济体制改革、行政体制改革以及事业单位改革的需要，积极深化后勤服务社会化改革，创新管理体制，转换运行机制，改进服务方式，提高保障能力，初步建立了符合初级阶段基本国情，与社会主义市场经济体制和国民经济发展水平相适应，适应新时期机关建设需要的后勤保障体制，开创了中央国家机关后勤服务工作新局面。
    一、解放思想、与时俱进，中央国家机关后勤服务社会化改革在探索中不断前进
    1983年中央书记处会议明确指出，机关后勤服务工作的社会化问题，要逐步解决。1989年李鹏同志主持召开国家编委会议，审议并批准了中央国家机关后勤体制改革的意见。1993年中央政治局会议讨论通过了党政机构改革方案，中央编办和国管局印发了国务院各部门后勤机构改革实施意见。1998年国务院办公厅转发了国管局负责起草的关于深化机关后勤体制改革的意见。1999年朱镕基同志提出，“要坚持管理科学化、保障法制化、服务社会化的方向，逐步建立适应社会主义市场经济要求和新时期机关建设需要的后勤保障体制”。2004年，温家宝总理对国管局工作作了“管理、保障、服务。廉洁、务实、高效。贯彻始终，蔚成风气”的重要批示。作为社会主义市场经济体制改革的组成部分和政府机构改革的重要环节，30年来，中央国家机关后勤服务社会化改革从局部、单项的改革探索到全面、系统化的有序推进，先后经历了三个阶段：
    第一阶段，实行管理职能和服务职能分离，通过改革机关后勤管理体制推动服务社会化改革。1989年国家编委和国管局联合印发的《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》提出，机关后勤的各项工作，可以分解为管理职能和服务职能两个部分；承担行政管理职能的人员仍为行政编制，承担服务职能的人员列为行政附属编制。1993年中央编办和国管局印发的《国务院各部门后勤机构改革实施意见》提出，将后勤管理职能和服务职能从机构上分开，其中，后勤管理职能划入各部门办公厅（室），使用行政编制；组建事业性质的机关服务中心，履行服务职能，工作人员从行政附属编制改为事业编制。机关后勤管理和服务工作从职能、编制的分开，过渡到机构、人员的分开，是机关后勤服务社会化改革的重要举措。
    第二阶段，建立后勤服务费用结算制度，通过创新机关后勤服务机制推动服务社会化改革。在深刻认识后勤服务的商品属性和产业特征，分离机关后勤管理机构和服务机构，完善后勤服务单位承包责任制的基础上，1998年国办转发了国管局、中央编办《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》提出，机关服务中心为机关直属事业单位，具有事业单位法人资格，独立核算，逐步实现自收自支；各部门根据机关服务中心承担的服务项目，与机关服务中心签订合同并按合同支付后勤服务费，逐步建立和完善结算制度。从1999年开始，在中央国家机关实行后勤服务费用结算制度的试点工作，并及时总结试点经验，先后印发了《关于建立机关后勤服务费用结算制度的意见》、《关于中央国家机关办公楼（区）物业管理服务收费的指导意见》和《中央国家机关办公楼（区）物业管理服务基本项目收费参考标准》，为完善和推广后勤服务费用结算制度提供了政策保障。
第三阶段，开放机关后勤服务市场，通过创新服务方式，推动后勤服务社会化改革。2000年以来，为适应社会服务业发展和机关后勤服务社会化的需要，中央国家机关各部门通过调整结构，推行“走出去”和“引进来”等多种发展模式，积极创新机关后勤服务社会化的实现形式。
    二、围绕中心、服务大局，中央国家机关后勤服务社会化改革取得突出成效
改革开放30年来，中央国家机关各部门围绕中心、服务大局，不断完善后勤体制机制，提高后勤服务保障能力和市场竞争能力，为推进政府职能转变，保障中央国家机关高效运转，促进社会服务业发展做出了贡献。
    （一）保障了机关运转。机关后勤服务机构从行政编制到行政附属编制再到事业编制，从内设行政机构到事业单位法人，中央国家机关后勤服务社会化改革所改变的不仅是后勤服务机构自身的编制和单位性质，而且是对公共管理职能在内涵上的规范。通过政事分开、管办分离，将后勤服务职能从行政机关剥离出来，为行政机关从繁琐的事务工作中解脱出来，进而集中精力履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能铺平了道路。经过30年的改革与发展，中央国家机关后勤服务部门为保障中央政府正常运转，推动更好地履行行政管理职能发挥了重要作用。
    （二）支持了机构改革。改革开放以来，机关后勤服务社会化改革为精简行政机构，压缩行政编制，建设廉洁、务实、高效政府机关作出了积极贡献。特别在1988、1993以及1998年的政府机构改革中，机关后勤服务社会化改革为保证政府机构改革的顺利进行，推动公务员制度的平稳实施作出了突出贡献。
    （三）提高了服务效益。30年来，中央国家机关各部门不断深化后勤服务单位运行机制改革，通过实行管理人员聘任制，坚持按需设岗、岗变薪变等原则，实现了管理人员“能上能下”；通过实行劳动合同制，将“国家人”、“单位人”变为“社会人”，实现了人员“能进能出”；通过建立管理人员任期目标责任制，加强绩效考核，实行工资分配与业绩贡献、经济效益挂钩，实现了工资分配“能高能低”。“十五”期间，中央国家机关后勤服务经营单位通过改革运行机制，实现了规模效益。
    （四）改善了职工生活。探索办公楼区和职工住宅小区物业管理制度改革，加强环境绿化美化，整治老旧小区环境，推动全国物业管理示范住宅小区和北京市优秀管理居住小区建设，促进了社区和谐与办公区和谐。“十五”期间，中央国家机关60多个不具备法人资格的机关后勤服务单位，如食堂、物业部、印刷室等，被改制为具有独立法人资格的经营实体，实行“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的经营管理模式，提高了市场竞争能力，改进了服务方式，改善了机关生活，在一定程度上提高了中央国家机关干部职工的生活质量和水平。
    （五）推动了服务业发展。一方面，大力促进机关后勤服务单位建立市场竞争主体，积极推进后勤经营单位股权结构多元化改革试点工作，加快完善法人治理结构，将具备条件的后勤服务经营单位改制为股份制企业，有的单位还充分利用市场机制，按照统一的品牌、标准和模式，开展连锁经营、联合经营等，壮大了服务的容量。另一方面，在会议服务、接待服务、物业管理、机关餐饮等方面，越来越多的依靠社会力量提供。截止2006年底，中央国家机关各部门已有32.5%的后勤服务项目由社会服务力量提供。机关后勤服务市场的开放为促进社会服务业的发展提供了新的平台。
    三、勇于开拓、务实创新，机关后勤服务社会化改革积累了宝贵经验
    要始终坚持解放思想、实事求是、与时俱进的思想路线。30年机关后勤服务社会化改革在理论和实践上取得的每个重大成就，在服务保障能力上实现的每次重大跃升，无不是坚持解放思想、实事求是的结果。随着形势的发展变化，干部职工对办公环境、居住条件、个性化服务的需求更多，对行政效能、机关运行成本、政府形象的要求更高，要满足这些需求、达到这些要求，就必须始终不渝地坚持这条思想路线。既要秉持实事求是、脚踏实地的作风和态度，放眼经济社会发展全局，立足机关资源供求实际，不好高骛远，不盲目急进，妥善处理好理想与现实、整体与局部、目标与效果之间的关系；更要满怀开拓创新、与时俱进的胆识和气魄，自觉用科学发展观等先进理论武装头脑，把思想认识从不合时宜的观念束缚和陈规陋习中解放出来，不因循守旧，不拘泥保守，在理论创新、体制创新、制度创新和管理创新等方面取得更大的成就。
    要始终坚持全心全意为党和国家中心工作服务的根本宗旨。服务是机关事务工作的本质属性，只有坚持服务宗旨，才能找准立身之本，拓宽发展之道。30年来，机关事务工作蓬勃发展，事业蒸蒸日上，根本原因就是毫不动摇地坚持了这个宗旨，就是自始至终地把服务理念、服务意识贯穿到了机关后勤体制改革的全过程和各方面。在新的形势下深化机关后勤体制改革，仍然要坚持把为党和国家中心工作服务作为改革的根本出发点，把保障机关高效运转和维护干部职工利益作为改革的最终落脚点，把政府机关和干部职工是否满意作为检验改革成效的唯一标准，牢牢扭住服务这条主线，坚持改革为了服务，改革依靠服务，利用改革成果提升服务水平，通过优化服务推动改革进程。
    要始终坚持以市场为主导，全面实现服务社会化的发展方向。以市场为主导，推进服务社会化，是适应和完善社会主义市场经济体制的必然要求，也是机关后勤体制改革30年来最突出的理论成果和实践财富。坚持市场导向，就是要充分发挥市场机制在后勤服务资源配置中的基础性作用，通过市场来平衡资源供求关系，实现资源正常流动，促进企业合理竞争，适时调整服务价格，打破封闭模式和垄断格局，使机关后勤服务尽快融入社会服务业大市场。在市场能够有效发挥作用的领域，要遵循市场规律，积极利用市场手段，灵活运用市场机制，强化社会力量在机关后勤服务中的作用，实现机关后勤服务主体的多元化、方式的多样化和专业化。在市场发挥作用有限的领域，既要合理运用法律、行政手段配置资源，也要积极研究新机制、新方法，探索运用市场手段提供服务。
    要始终坚持艰苦奋斗，勤俭节约办一切事情的基本原则。艰苦奋斗、勤俭节约不仅是我们党事业兴旺发达和国家长治久安、繁荣富强的重要法宝，也是机关事务工作长期发展中始终依据的一项行为准则。机关后勤体制改革既承担着保障机关运转的重要任务，也肩负着降低行政成本的重大职责，要在节约型社会和节约型政府机关建设中，发挥表率示范作用。一方面要注重降低改革成本，增强改革决策的科学性、民主性、合法性，加强调查研究、经验总结和科学论证，提高改革效益，避免走弯路、岔路、回头路。另一方面要注重改革成果的转化应用，坚持艰苦奋斗、勤俭节约的基本原则，努力使改革成果与党政机关实际情况相匹配，与节约资源的基本国策相符合，与广大人民群众的热切要求相适应。在机关事务工作的方方面面，做到量力而行，精打细算，用最少的成本投入，获得最大的服务产出。
    要始终坚持统筹兼顾，协调推进改革的科学方法。机关后勤体制改革30年的实践证明，必须坚持以科学发展观为指导，统筹兼顾，全面协调可持续地推进改革。新的历史条件下，改革攻坚的复杂性、利益主体的多元性、资源需求的多样性不断增强，对改革方案的系统性、改革步骤的协调性、改革进程的持续性的要求也越来越高，必须科学分析机关后勤工作面临的机遇和挑战，准确把握其职能定位和内在规律。要统筹兼顾经济社会发展与机关办公环境、职工居住条件的改善，处理好财力增长有限和需求不断增加的矛盾；要统筹兼顾机关后勤体制改革与经济体制改革、行政管理体制改革、事业单位改革，确保制度配套和政策衔接；要统筹兼顾机关事务部门与财政、发展改革等相关部门的关系，为改革创造良好的政策环境；要统筹兼顾机关运转需求与职工个人利益，保证队伍稳定和人心凝聚；要统筹兼顾改革速度、力度与干部职工的承受能力，妥善处理改革、发展、稳定的关系。
    四、坚定信心、开拓进取，在新的历史起点上继续推进机关后勤服务社会化改革
30年机关后勤工作走过了不平凡的历程，也呈现出明显的阶段性特征，主要是：转变发展方式的压力越来越大，协调推进改革的要求越来越高，多元利益的矛盾越来越复杂，各阶层分享改革发展成果的期待越来越强烈，做好服务保障的各项任务越来越艰巨。这些阶段性特征要求我们要认清形势、把握机遇、加快发展，认真贯彻落实中共中央《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院关于加快发展服务业的若干意见》（国发［2007］7号）精神，在新的历史起点上，继续推进机关后勤服务社会化改革。
    （一）进一步推进改革创新，不断提高后勤服务保障能力。科学分析机关后勤工作面临的机遇和挑战，深刻认识加快推进机关后勤服务社会化改革的必要性和紧迫性，牢记为党和国家中心工作服务的根本宗旨，着眼于机关高效有序运转和干部职工的实际需求，在把握客观规律、尊重客观规律的基础上创新服务方式，完善服务制度，改进服务手段，提高服务效率，用发展的思路谋划机关后勤服务社会化改革的思路和途径，不断提高机关后勤服务保障能力。
    （二）进一步突出市场导向，充分发挥市场机制在配置服务资源中的作用。以建设节约型机关为契机，通过价格杠杆的作用，引导不同所有制、不同类型的市场主体参与机关后勤服务；按照市场竞争的原则，打破部门界限，重组服务资源，实现跨部门、跨单位服务供给；按照事业单位分类改革的要求，推进生产经营型后勤事业单位转企改制；深化服务项目举办机制的变革，逐步减少自办服务项目，鼓励采取签约外包、委托管理和劳务派遣等方式，进一步促进机关后勤服务由内部自我服务为主向主要由社会提供服务转变。
    （三）进一步强化制度约束，切实加强对机关后勤服务的宏观管理。按照“公开、公平、公正”的原则，加快建立机关后勤服务市场供给主体资质认证制度和市场准入制度，完善机关后勤服务政府集中采购制度，疏通社会服务力量进入机关内部市场的渠道，健全机关后勤服务市场的退出机制。要探索建立机关后勤服务项目基本目录制度，规范后勤服务的项目、范围和内容，规范后勤服务标准，加强对机关自办后勤服务和引进社会服务的分类监管，明确服务监管内容，完善服务监管程序，创新服务监管方式，促进机关后勤部门由服务提供者向服务管理者转变。
    （四）进一步完善配套政策，确保机关后勤干部职工队伍的思想稳定。机关后勤改革既与经济体制改革、行政体制改革、事业单位改革、政府机构改革相关，又离不开财政税收、社会保障、国有资产政策的大力支持。要加强对相关改革的研究，认真做好与相关政策部门的协调配合，调动各方面的积极性。要把人的问题作为深化机关后勤体制改革的重中之重，更为妥善地解决机关服务中心“老人”的养老、医疗等社会保障问题，稳定后勤干部职工的心理预期，及时化解利益调整过程中出现的新矛盾，切实维护后勤干部职工的基本权益。