为了解和借鉴发达国家政府机关事务管理经验和做法，吕世光副局长率团考察了美国联邦政府机关事务管理体制。美国联邦政府的机关事务管理体制在机构设置、职能配置，以及管理模式、服务方式和工作程序方面都有许多富有成效的做法，对我们在社会主义市场经济条件下，深化政府机构改革，转变政府职能，建立适合国情的新型机关事务管理体制，具有多方面的借鉴意义。

一、规范职能，合理定位，建立适应社会主义市场经济发展需要的政府机关事务管理体制

美国现行的联邦政府机关事务管理体制是二战后确立并发展起来的。1949年，根据国会通过的《联邦资产与行政管理服务法》，美国将原来分别承担联邦政府机关事务管理职能的联邦工程署、财政部联邦供应局、战争物资管理局和国家档案中心等机构合并，成立了联邦总务署（下称总务署），作为联邦政府负责管理联邦资产和集中采购等机关事务的独立机构。总务署的主要职责是，负责联邦政府机关事务管理的法规与政策制定，联邦政府资产的产权管理与资产处置，联邦机构办公场所的建设和维护，联邦政府的采购与供应、公务用车服务，前总统及遗孀的服务，以及联邦政府各部门电讯和信息处理技术管理和服务等工作。总务署、联邦行政管理与预算局和人事管理局被称为联邦政府三大管理机构。

美国联邦政府机关事务管理体制有以下几个主要特点：一是机构、职能定位明确。总务署成立以来一直作为联邦政府的独立机构，以负责联邦政府资产管理为主要职责，为各机构提供保障服务。二是集中统一管理。不论是资产管理、办公用房管理，还是政府采购，都体现了集中、统一；不论是本土的联邦政府资产，还是海外的，都由总务署统一管理。三是相互制约。总务署与联邦行政管理与预算局、人事管理局及其他部门，既按事权划分，分工明确；但又相互联系、相互制约，将宏观政策制定与具体事务管理职能分开。如政府采购工作，在政策法规的制定上，涉及到国会、预算局、财政部、总务署等部门，而采购的组织实施由总务署统一负责。

美国作为一个市场经济和社会第三产业高度发达的国家，设置总务署专门管理联邦政府的机关事务工作，主要有以下原因：一是政府机关事务管理是政府工作正常、有序、高效运转的客观需要。政府职能的运转，即管理社会、服务社会的政务活动，需要以人、财、物为基础，其中对政府的资产管理和物资保障就是政府事务管理的重要内容。政务工作是面向社会服务，事务管理则是保障政府工作正常运转。因此，事务管理是政府工作的重要组成部分，即使市场经济高度发达，政府机关的事务管理工作也是社会其它组织所不可替代的。二是政府事务管理有其自身运行规律。政府部门不同于其他社会组织，其政治性、安全性、稳定性决定了政府机关事务工作也有别于社会第三产业，有其自身的特殊性。同时，机关事务管理涉及面比较宽，既有房地产管理，又有物资供应，既有技术服务，又有专业化管理，需要专门人才，专门的知识。设立专门机构，强化事务管理，有利于提高政府工作的保障效率。三是统一事务管理，有利于精简机构，减少人员。设置专门的管理机构，统一管理各部门的机关事务工作，有助于各部门摆脱具体事务工作，精简机构和人员，转变职能，做好政务工作。同时有助于提高事务管理专业化水平。四是有利于依法行政，加强政府廉政建设。实行事务工作集中统一管理，可以加强宏观调控，统一保障标准，避免政出多门，克服苦乐不均，促进政府廉政建设。

我国现行的政府机关事务管理体制，是伴随着建国、建设和改革、发展形成的，在保证政府工作的正常开展方面发挥了重要作用。党中央、国务院领导对机关事务工作十分重视，多次作出过重要指示，为做好机关事务工作指明了方向。党的十五大以来，我国的政府机关事务管理工作在改革开放中得到了进一步的发展，管理职能得到一定强化。但也应看到，我国政府机关事务管理体制与建立社会主义市场经济体制的要求仍有较大差距。有些同志对机关事务管理工作的重要地位和作用还存在模糊认识，对事务管理的特性认识不足；机关事务管理与相关部门的责权划分尚不清晰，在财政体制方面，“还没有完全走出传统的管理模式，仍偏重于事务管理”（财政部《财政动态》2000年第三期）；部门“小而全”分散式的管理方式所引发的标准不一、苦乐不均、资产闲置、浪费严重现象，尚未得到有效地改观。有必要在加快发展社会主义市场经济的形势下，结合机构改革，借鉴先进经验，进一步加强我国的政府机关事务管理体制研究，强化政府机关事务集中统一管理的功能，为政府职能正常、有序、高效运转提供有力保障。

    二、统一管理，有利于实现政府机关房地产资源的有效配置和专业化服务

　　总务署房地产管理的主要特点：一是集中统一管理。在联邦政府的授权下，总务署对联邦政府房地产资源实行统一产权管理，统一出租管理，统一建设、改造和修缮管理，统一物业管理。如联邦法院在全国各地的办公场所都由总务署统一建设和管理。二是实行租金制度。租金制是联邦政府房地产资源分配与调节的重要手段。联邦政府各机构使用总务署提供的办公用房都要按面积向总务署交纳租金，租金列入其部门预算，国会根据职能和人员审批每年的租金预算。三是专业化操作。总务署拥有一支专业化、高素质的房地产管理队伍，从项目的规划、设计、施工，到移交物业管理，都有一整套规范化的管理措施。总务署根据项目情况，借助社会力量，竞聘设计、建筑等专业人员。四是市场化运营。总务署非常重视房地产资源的保值增值，一方面对资产总量实行动态管理，不适宜政府机构使用的房产，总务署通过出售、出租、赠与等手段予以处置；另一方面在各管理环节全面引入市场机制，追求精品设计、精品建筑，以确保房地产资源状况不断优化。通过上述管理措施，总务署有计划地兴建并及时维护和修缮办公用房，力求保证各机构的办公需要，避免机构间办公条件差距过大、苦乐不均、房产余缺难以调剂、建设和管理成本费用较高等问题，同时可避免联邦政府每个部门都拥有一支房地产管理队伍的弊端。

从我国政府房地产管理的现状看，亟待解决的问题比较多，主要是：办公用房产权部门所有，分散建设，分散管理，造成了部门间房产占有苦乐不均，房产余缺难以调剂；建设缺乏全局考虑，建设规模和建设标准难以控制，一些建设项目投资一超再超；成本费用较高，物业管理不规范，专业化服务水平较低等，政府机关房地产未能得到良性运营和有效利用。这些问题要通过借鉴市场经济手段不断深化改革加以解决。一是要解决房地产产权问题，划清政府机关与事业单位、企业单位房地产的界限。政府机关房地产产权管理要集中，要建立产权与使用权分离制度，由机关事务主管部门统一管理办公用房产权，统一核定各部门的使用面积，与各部门签订使用协议。各部门只有办公用房地产使用权。富余房地产由产权单位统一处置。二是要统一建设办公用房。中央国家机关事务主管部门根据国家的房地产政策和各部门的需要，编制办公用房建设计划，并统一组织建设。在建设项目的具体设计施工过程中，可成立由各专门人员和办公用房使用部门人员参加的项目组，共同研究项目设计和实施方案，充分听取使用部门的意见，使建成的办公用房具备所需的各种功能，满足使用部门的业务需求；办公用房的建设要充分借助社会力量，竞聘有关专家对办公用房的选址、设计、施工方案进行论证，按照国家《招标投标法》的规定，选择施工单位和监理单位，以便确保工程质量，尽可能降低造价。三是要逐步实行租金制。办公用房的使用管理要逐步实行租金制。现阶段可以对各部门占用超过核定面积的部分收取租金，对企事业单位占用行政房产而不能腾退的部分收取租金，并逐步将租金提高到市场租金水平，抑制各单位过度需求。在此基础上，对各部门核定使用面积内的部分也要逐步收取租金，可以从新组建的机构进行试点，总结经验，逐步推开。办公用房租金分别纳入使用部门和产权部门预算，用于办公用房维修、改造和物业管理经费开支。四是要对办公场所实行物业管理招标。以市场化、社会化为方向，推进各部门服务经营单位在改革、改制的前提下，参与招标竞争，逐步提高政府机关办公场所物业管理水平。

三、发挥集中采购优势，全面推进政府采购制度

总务署设有专门机构----联邦供应服务中心，负责为政府各部门所需物品、服务、技术等提供集中采购服务。美国联邦政府采购的主要特点，一是实行市场化的集中采购，即由总务署根据联邦采购政策和市场竞争的原则，统一与社会供应商签订购买合同，为联邦政府各机构提供可供选择的优质低价的采购服务。二是政府采购政策管理与具体事务管理分开，国会、行政管理和预算局、财政部、劳工部、商务部、总务署、中小企业局等十几个部门参与采购法规政策的制定，具体采购由总务署负责组织实施。

美国实行政府采购制度有一百多年的历史，刚开始时是由各部门分散采购。1949年胡佛委员会在对美国联邦政府采购情况进行长期调查研究后，指出了分散采购所存在的问题：一是缺乏统一有效的组织；二是无法获得集中采购的规模效益；三是各部门重复采购过多；四是闲置资产大量增加，浪费严重；五是各部门采购人员过多，素质普遍不高，且缺乏专业人才；六是无法进行有效的管理和监督。为解决上述问题，美国政府采纳了胡佛委员会的建议，通过立法实行集中采购管理体制，组建总务署作为联邦政府的集中采购机构，负责制定政府采购相关标准、规范和程序，为美国联邦政府各个部门进行采购，同时为应付自然灾害等突发事件和联邦政府其他将来需要进行储备采购，以及调剂各部门之间闲置资产。

近几年来，总务署为提高政府采购的服务质量，在实施集中采购的方式上发生了较大的变化，减少了集中采购过程中的指令性行为，更多地引进市场竞争机制，广泛采取了合同管理方式，为联邦各机构提供集中采购服务。此外，还运用现代信息技术，采用制定、公布供应表，运用电子商务和智能付帐卡等手段，为联邦政府各部门提供便捷周到的采购服务，充分发挥了集中采购优势，极大地提高了工作效率，降低了采购成本。

我国的政府采购工作开展几年来，取得了比较明显的成效。但就中央国家机关来说，目前分散采购比较普遍，政府采购还存在着采购范围窄、采购规模小，难以发挥规模效益等问题，政府采购的相关法律法规还不健全。我们应在总结经验的基础上，在中央国家机关全面推进政府集中采购制度。一是建立科学合理的集中采购机构。进一步理顺关系，把制定政府采购政策与组织实施采购事务管理的职能分开，使政府采购工作形成有效的制约机制。二是扩大集中采购的范围。要在中央国家机关全面推行政府采购制度，进一步扩大政府采购的范围。在计划、财政、审计等部门的支持配合下，要由机关事务主管部门对各部门所需的物品和服务实行集中采购。三是加强政府采购的法规建设。要尽快研究制定我国的政府采购法，完善相关采购政策和法律法规。四是进一步规范政府采购的组织程序，改进政府采购方式。要逐步改进和完善采购方式，推行采购合同服务和采用电子商务、采购智能卡结算等信息技术手段，降低采购成本，为政府各部门提供优质便捷的服务。

四、积极探索深化政府机关公务用车制度改革

美国联邦政府公务用车管理制度的主要特点是：集中采购和租赁服务。总务署具体负责为联邦政府机构提供车辆购买和租赁服务，联邦机构从总务署购买公务用车，或租用总务署联合车队的车辆。总务署联合车队的车辆分别由有关地区办公室管理，为全国范围的联邦政府机构提供租车服务。在严格的部门预算约束下，由于购车后管理成本较高，越来越多的联邦机构从总务署车队租车。总务署车队规模不断扩大，1999财年又购并了其他机构7,100辆车，使这些机构节约大量交通费。由于有规模效益，总务署的车辆采购价格优惠，其全方位车辆租赁服务也能提供优惠价格。总务署还设有维修控制中心，向全国范围的联邦客户提供车辆维护和修理服务。美国政府公车使用专门牌照，便于遏制公车私用；联邦雇员几乎都会开车，因此专职司机很少，节约了用车成本。总务署对联邦机构公务用车的集中采购和集中提供租赁与维修服务，发挥了规模效益，提供了用车保障，节约了联邦机构的用车经费。

我国现行的公务用车制度已越来越不适应发展社会主义市场经济的需要，一是司勤人员众多（中央国家机关现有近3000人），机关公车运转费用高（每辆车每年的运转费用达6.5至9万元），利用效率低，资源浪费严重；二是资金来源渠道多，管理权过于分散，公车规模不断膨胀（2000年底共有4300多辆），各部门公车普遍超编；三是公务活动用车难，公车私用问题严重，影响了行政工作，有损于政府形象。这种公务用车制度既不能为政府机关提供高效的用车保障，又不利于民族汽车产业的发展。

近几年来，随着我国各方面改革的不断深入，加大政府公务用车制度改革的呼声越来越高。为适应第三产业的发展和政府廉政建设的需要，必须加快对我国现行公务用车制度的改革，实现政府机关一般公务用车社会化。具体做法，可根据目前我国国情，中央国家机关各部门除保留部级干部专车和少量必要的特殊公务用车外，取消一般公务用车，发放适当的交通补贴；由政府机关事务主管部门负责对各部门配置的专车和特殊公务用车实行统一采购和产权管理，并组建企业性的政府联合车队，为各部门提供各种租车服务，也可利用社会出租车为机关一般公务活动服务。

五、统筹规划，加强和改善政府部门信息技术管理与服务

总务署设有联邦技术服务中心为联邦机构提供市话和长途电信、电子传发等信息传送服务，信息技术和信息安全保障及设备资源管理等项服务。总务署采用大额合同发包和合同管理的方式，让承包商直接为联邦机构提供信息传送服务，由于有规模效益，市话、长途电信等费用比市场价要低很多。总务署设有多种类型的覆盖全国的客户支持中心和方案开发中心为联邦机构提供全面便利的信息技术服务，组织开发联邦机构所需的信息技术，发包技术合同，一方面能优化联邦政府的信息资源配置，一方面也能保障信息安全。

近年来，我国政府机关办公自动化和信息技术的应用有了一定的发展，但对政府机关利用信息技术的管理相对薄弱。目前中央国家机关政府上网工程陆续启动，各部门都在建立办公业务网、内部局域网和数据控制中心，但是除国务院办公厅统一组织建设的全国行政首脑机关电子邮件系统外，其他部门建设各类计算机网络系统基本上是自设机构，自购设备，自行组织开发软件。这种各自为战的局面，难以避免重复建设，造成了大量人、财、物的浪费，也不利于政府部门的信息安全。为优化资源配置，提高政府部门的信息技术水平，应当加强对政府各部门信息技术服务的管理，要由专门机构承担这项管理和服务职责。

六、规范管理，强化政府机关事务管理法规建设

美国联邦政府有关机关事务管理的法律、法规比较完备，1949年《联邦资产与行政管理服务法》颁布，后来又不断得到修订，总务署据此法建立并履行其规定的职责。总务署内部机构的增设和调整也是依据相关法律进行。总务署依法开展各项业务工作，与总务署行使职能相关的法律、法规，了解到的就有：《公共建筑法》、《公共建筑增补条例》，《联邦购买条例》、《联邦财产管理条例》、《联邦旅行条例》、《迁移与运输条例》，《信息技术管理改革条例》等。总务署内设置了专门负责法律事务管理的总顾问办公室，1995年又成立了政府政策办公室，负责统一组织制订、修订政府机关事务工作的政策法规。

市场经济是法制经济，建立健全有关法律、法规有助于政府部门有效地处理相互之间的工作关系，正确履行各自的职能。近年来，我国在加强法制建设、依法行政方面取得了很大成就，但在政府机关事务管理方面的法制建设相对薄弱。为加强政府机关资产管理，规范机关事务管理和服务行为，提高保障效率，必须加强政府机关事务管理的政策法规建设，要积极推动政府机关事务管理方面的立法研究，制定政府机关资产与事务管理服务法，完善相应的专项法规、制度，逐步建立起政府机关事务管理的法律体系；同时，政府机关事务主管部门要加强研究制定相应政策法规的工作职能，促进政府机关事务管理机构、职能、编制、工作程序的法制化。

七、加大改革力度，积极推进政府机关后勤服务社会化

美国第三产业高度发达，联邦政府机关的后勤服务社会化程度也很高。但几年前总务署内部还有一些经营部门直接为其他联邦机构提供后勤服务，如总务署的雇员直接清扫办公楼卫生。经过改革，总务署将这些服务经营职能转向外部，业务上与总务署构成合同的甲、乙方关系。目前总务署通过引入市场竞争机制，利用合同对提供服务的社会承包商进行管理，为联邦机构提供高度社会化的后勤服务。如政府办公楼的清洁服务、房屋维修、公共设施维护、保安等物业服务都由社会上专业公司来承担；办公楼内餐厅的开办，政府幼儿园的保教人员等也都通过与社会有关部门签合同来解决。联邦雇员住房同其他社会成员一样都由自己购买或租赁，上下班交通自行解决。

美国联邦政府机关后勤服务管理情况说明，政府机关后勤服务社会化有利于精简机构和人员，节约经费开支；有利于转变政府职能和加强事务管理，提高办事效率；有利于促进第三产业的发展，提高专业化服务水平。

为适应社会主义市场经济的发展，我们要进一步深化政府机关后勤体制改革，坚持“管理科学化、服务社会化”的方向，加大机关服务中心等服务经营单位的转制力度。一是要坚定不移地推进建立后勤服务结算制度。要逐步引入市场竞争机制，开放后勤服务市场。二是要全面推进后勤服务单位企业化管理。对各部门不具备发展条件的服务单位如汽车修理厂、印刷厂等实施关、停、并、转。三是要积极创造条件，推动服务联合。对有一定活力的服务经营单位和有一定优势的服务行业，如各部门的宾馆招待所、修理厂、物业管理单位等，按照现代企业制度的要求和服务行业特点，对其进行股份制等多种形式的改造，尽快组建和培育出具有一定规模的专业化的能参与市场竞争的联合服务实体，逐步实现与各部门分离，融入社会第三产业。四是结合工资制度改革和社会保障制度改革，逐步将一些后勤服务由传统的实物保障改为货币化，全面提高后勤服务社会化程度。

八、理顺关系，明确职责，正确处理机关事务主管部门与相关部门的工作关系

总务署作为负责美国联邦政府机关事务工作的主管部门，在与联邦政府各部门的关系上，既按事权划分，职责明确，又有相互联系，相互制约。

总务署与联邦政府。总务署为联邦政府５７个独立机构之一，它与联邦行政预算管理局和人事管理局为联邦政府三大管理机构。总务署的主要职责是负责联邦政府的资产管理和集中采购管理。如联邦财政部、国防部、预算局、人事局等联邦机构的办公用房，都属于联邦政府资产，从建设、修缮到产权都由总务署负责管理。总务署为联邦政府资产所有者代表，为联邦各机构职能活动提供资产保障。

总务署与联邦财政主管部门。总务署根据其承担的职能编报经费预算。如总务署负责联邦机构办公用房建设管理，会同用户机构共同规划，由总务署负责编报预算，向国会申请经费。联邦行政管理和预算局负责制定支出政策和支出管理，财政部主要负责国家财政收入政策制定和收入管理。总务署根据其职能在经费预算、执行上要符合财政收支政策，而财政主管部门，无论是预算局还是财政部，都不具体承担房地产、采购等事务管理。财政收支政策管理与具体事务管理是分开的。

总务署与联邦各机构。总务署负责制定、协调有关政府机关事务管理的具体政策和相关制度，并按市场竞争原则为联邦各机构提供办公用房、采购、电讯、车辆等方面的市场化服务。各机构根据相关政策、法规与总务署签订有关服务协议。各部门内部很少、也没有必要设置重叠的事务工作机构。

改革开放，特别是党的十四大确立建立社会主义市场经济体制改革目标以来，我国政府机构改革也迈出了重要步伐。中央确定的“转变职能、精简机构、理顺关系、提高效率”的机构改革指导思想和“精简、统一、效能”的原则是完全正确的。机构改革也取得了明显成效。但也应该看到，改革是一个过程，有些问题还需要通过不断深化改革加以解决。如从政府机关事务管理体制看，机关事务管理职能的转变尚不到位，机关事务管理与财政收支政策管理关系尚未理顺，机关事务管理中的政策不一，政出多门的现象还未得到有效解决，政府机关行政资产（如办公用房）产权尚未有效实现集中统一管理。进一步深化政府机关事务管理体制改革任重道远。还需要从适应社会主义市场经济发展和建立现代行政管理体制的高度来加强政府机关事务管理体制研究，完善相关改革措施，进一步改善和加强政府机关资产产权统一管理，理顺机关事务管理与财政收支政策管理关系，统一机关事务管理政策，充分发挥事务管理作用，提高保障效益。

    九、积极推动管理创新、服务创新，不断提高工作水平和办事效率

    总务署为适应知识经济的迅猛发展，十分重视自我改革和创新。他们的主要做法，一是强化现代服务理念，不断改进服务方式。近几年，总务署在更新观念、调整机构、转换机制、采用技术、改进服务、培养人才等方面，进行了一系列大胆而又富于创新精神的改革，取得了一定成效。总务署改革的目标就是，努力使服务领域更广、服务技术更精、行动反应更快、办事效率更高，以满足联邦机构对场所、产品、服务、技术等方面的需求，让联邦机构获得最大收益。二是实施市场化运作，建立开放的服务体系。总务署既是联邦政府资产的管理机构，也是一个国有性质的商业机构。在美国市场经济高度发达的条件下，总务署通过转变管理和服务方式，运用市场竞争机制，变被动服务为主动服务，变封闭体系转为开放体系，为联邦机构提供了优质、高效、廉价的社会化服务。三是广泛运用电子商务等先进技术手段，提供优质服务。如1999财年，总务署特惠网为客户提供了80万种商品和服务，并实现了在线登记和网上交易。正是以上这些改革创新措施，极大地提高了总务署的工作效率和管理水平。

在现代科技的迅猛发展的今天，为适应我国市场经济的发展，政府机关事务工作必须不断创新，必须改进服务方式，拓展领域，提高效率，保证服务质量。一是要确立现代服务理念。思想的解放，观念的更新是机关事务工作改革创新的前提。我们必须尽快并牢固树立市场竞争观念、科技创新观念和现代人才观念等。二是要运用市场竞争手段，提高服务水平，节约行政经费。要进一步扩大政府采购规模和范围，规范各类招标行为；要研究政府公务接待制度的改革，探索建立适应市场经济的公务旅行制度；要利用国家电信事业快速发展的有利时机，在政府电信服务领域适时引入竞争机制，以减少政府电信费用支出。三是运用先进的科学技术手段，提高工作效率。要加快机关事务工作的内部局域网和公共信息网等网络建设，提高办公自动化水平；要抓紧建立中央国家机关国有资产、办公用房、职工住房、专项服务管理和政府采购等业务工作的数据库及相关网站，运用电子商务手段与市场对接，为各部门提供优质、便捷的服务，提高工作效率，实现机关事务工作的信息化。

十、加强培训，重视人才，提高机关事务管理队伍的整体素质

总务署为适应业务革新、发展的需要，非常重视培养和提高员工的整体素质。他们通过开办网上大学，利用因特网进行网上教学，鼓励和支持员工学习最先进的科学技术和管理方法，革新观念,改变知识结构,以不断提高业务能力和工作效率；他们还通过岗位交流，从高校、企业引进技术专家和经营管理专家等多种形式，改变队伍结构，不断提高管理水平和服务水平。为业务工作发展奠定了良好的人力资源基础。