进一步完善我国政府集中采购制度的思考

《中华人民共和国政府采购法》的颁布实施标志着我国政府采购活动步入了法制化和规范化轨道。全面实施以《政府采购法》为准绳的政府采购制度，是实践“三个代表”重要思想的具体体现，是社会主义市场经济发展的必然要求，对于加强宏观经济调控、健全公共财政体制、强化国有资产管理、促进廉政建设等都具有十分重要的意义。为推动政府采购工作健康发展，我们就政府集中采购制度创新问题开展了调查研究，提出了进一步完善政府集中采购制度的思路和措施。

一、实施政府集中采购制度的重要意义

（一）集中采购制度是我国政府采购模式的必然选择

政府采购模式即实施政府采购的组织管理形式，按采购权的集中程度不同，目前世界各国通行的政府采购模式可分为集中采购、分散采购和集中与分散采购相结合三种模式。集中采购模式就是政府所需的货物、工程和服务的采购都由政府专门设立的特定机构集中组织实施的采购模式，其特点是采购权与使用权的高度分离。美国、加拿大、韩国、香港等采用的都是集中采购模式。

从国内外实践看，确立政府采购模式必须遵循以下原则：一是有利于发挥政府采购制度作用和推进财政支出管理体制改革。政府采购模式的选择，要有利于促进市场经济的健康发展，强化政府宏观调控功能，提高财政资金使用效益，促进廉政建设和树立政府良好形象。二是以规范统一的政府采购管理制度为基础和保障。从根本上讲，政府采购实施效果主要取决于政府采购管理制度的规范、成熟程度，即政府采购法律法规是否健全、监督体系是否完善、操作程序是否规范及配套制度是否完备等。三是要适应改革发展需要。受经济管理体制、财政监督体制和预算管理体制的制约，长期以来，我国政府各部门所需的货物、工程及服务的取得方式多为内部提供或分散采购。由于财政管理重收轻支、重预算分配轻监督管理，预算指标和预算资金相分离以及缺乏统一政府采购预算，使得财政支出决策频频失误，资金使用效益和采购效率低下，各种腐败现象屡禁不止。旧有的政府分散采购模式已经不适应不断开放的市场经济形势和新型的公共财政体制的需要，因此，必须建立新型科学的政府采购模式。

《政府采购法》明确规定：“政府采购实行集中采购和分散采购相结合”。由于各部门的政府采购意识还不强，对相关法律法规不够熟悉，缺乏必要的专业技能和实践经验，大力推行集中采购尤为重要。集中采购作为一种经常化、专业化的采购，能够总结和探索政府采购的规律，为逐步实现政府采购的制度化提供科学的依据。同时，集中采购还可以发挥规模效益，通过协议供货和定点采购等方式，降低采购成本，提高采购效率、改善采购质量。此外，集中采购机构作为从事政府采购的专门机构，必将发展成为熟悉市场行情、了解企业状况、懂得产品性能、掌握交易规则、精通谈判技巧的专业机构，有利于实现政府采购的根本目标。因此，必须充分考虑当前财政支出实际情况和各部门承受能力，充分发挥集中采购机构的优势和作用，实行以集中采购为主、分散采购为辅的政府采购模式。

（二）实施政府集中采购制度的重要作用

1.有利于提高财政资金使用效益。实施政府集中采购制度能够实现对财政资金使用全过程的有效监控。长期以来，我国一直采取以货币形式向预算单位逐级拨付经费，各预算单位自主购买所需物品或支付劳务费用的分散采购方式。在这种制度下，财政只能对各部门支出的总额进行控制，对各部门的具体支出则难以监督。集中采购制度把财政资金的分配与使用结合起来，实现了国家对财政资金由价值形态向实物形态的延伸管理，加强了对财政资金使用的监控，有助于实现节约财政资金的目的。

集中采购的规模效益可以引导供应商参与竞争，形成较低的政府采购价格。在分散采购制度下，政府各部门作为单个购买者只能按一般市场价格采购。在集中采购制度下，政府可以通过集中批量招标采购，引导供货商参与竞争，形成低于一般市场价格的政府采购价格，从而降低政府采购成本。

据有关专家估计，世界上许多国家实行政府集中采购，使采购成本下降了10％～20％。20世纪80年代初，英国政府将长期由国家包揽的福利性服务和市政维修工程向私人企业集中统一招标，引起新一轮的招标竞争热潮，致使英国整个服务业价格降低5.7％，政府节省采购开支25％。与之形成鲜明对比的是，我国过去由于实行分散采购，不仅政府采购的质量得不到有效保证，采购的成本也比个人、私营企业等采购主体高出10％～20％，造成公共资源的巨大浪费。

2.有利于降低监督和管理成本。分散采购容易导致部门利益化，监督部门需要对不同采购主体分别进行监督，才能使采购行为合法化和规范化。实行集中采购，将原来多个部门分别实施的采购行为集中由一个专门机构统一组织实施，监督部门只需对集中采购机构进行监督，就可以实现对政府采购行为的有效监控，这样既可以节约监督成本，又可以改善监督效果。另一方面，分散采购必然导致各部门采购机构的重复设置和人员的重复配备，实行集中采购能够精简机构和人员，有利于集中精力培养一批熟悉市场规则和制度规范、了解产品服务的性能和价格、具备市场分析与判断能力及对供应商的观察和监督能力的采购专业队伍，这不仅有利于降低管理成本，还有利于保证政府采购的质量，提高政府采购的效率。

3.有利于控制部门需求无限膨胀。预算外资金的存在使得部门间财力上贫富不均，一方面可能导致消费高档化，配置超标准；另一方面可能导致盲目攀比，铺张浪费。实行政府集中采购有利于规范财政资金的物化过程，达到对财政资金使用的有效监控。

4.有利于实现国家政府采购的政策目标。集中采购机构将原来分散的采购行为相对集中，统一实施，这样不仅可以对各部门的采购行为进行有效监控，还有利于实现国家政府采购的政策目标，如采购国货、支持不发达地区和中小企业的发展、保护环境、节约能源等，增强国家宏观经济调控能力，优化产业结构和资源配置。

5.有利于规范市场行为，引导和促进国内企业的健康发展。政府采购引入公开竞争机制，给不同地区、不同性质的供货商提供平等竞争机会，这样不仅有利于打破市场壁垒，形成统一市场，也有利于冲击和瓦解行业协定及其垄断价格，改善我国的经济运行质量和竞争秩序。集中招标采购在“阳光”下进行，为企业提供了一个公平竞争的市场环境，有利于减少企业为追求设租权力而进行的非生产性活动，引导企业将提高产品质量作为其发展的根本保障。

二、政府集中采购工作面临的困难和问题

经过多年的探索和实践，我国政府集中采购工作取得了初步成效。但仍存在诸多困难和问题，严重影响和制约了采购工作的顺利开展。

（一）对政府集中采购机构的科学定位没有形成统一认识

政府集中采购机构是各级政府依据《政府采购法》的规定设立的负责本级政府机关、事业单位和社会团体纳入集中采购目录项目采购的非营利性事业单位。对于这一新设机构，人们在理解上还有偏差，甚至有人将其简单地等同于一般的中介代理机构。实际上，政府集中采购机构与一般中介代理机构有着严格区别。从机构属性来看，政府集中采购机构是由政府设立，经由政府授权，实际承担一定行政管理职能的准行政组织，而社会中介代理机构是经国家工商行政管理部门登记注册的营利性组织，不具有准行政组织的属性；从机构职能来看，集中采购机构作为一种准行政组织，行使一定的行政职能，其采购活动不仅包括组织招投标，还包括前期采购需求计划的汇总整合、采购方案的统一制定以及后期采购合同的督促履行、采购效益的评估分析等一系列环节，而社会中介代理机构不具备这样的职能，它只需在委托人的授权范围内，以代理人的身份办理招标业务，通过合法规范的程序为其采购到所需的货物、服务或工程；从发挥的作用来看，政府集中采购的服务对象包括本级政府机关、事业单位和社会团体，是深化财政支出体制改革的重要组成部分，它能有效规范采购人行为，提高财政资金使用效益，实现国家宏观调控目标，而社会中介代理机构主要面向社会各类市场主体，更多的是为企业提供中介代理服务，其行为属于市场行为；从组织目标来看，《政府采购法》规定，集中采购机构是非营利性事业法人，不以营利为目标，而社会中介代理机构作为市场经济条件下的理性经济人，其根本目标就是追求利润最大化。由此可见，政府集中采购机构与社会中介代理机构无论是在机构属性、行使的职能还是在发挥的作用以及追求目标方面都有根本区别。这种区别决定了集中采购机构在政府集中采购活动中的重要地位，决定了它对于国民经济的宏观调控、财政资金的支出管理和国内市场的规范运行的重要作用。

（二）政府集中采购机构设置不规范

《政府采购法》第十三条规定“各级人民政府财政部门是负责政府采购监督管理的部门”，第六十条规定“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”，《国务院办公厅关于转发财政部全面推进政府采购制度改革意见的通知》（国办发[2003]74号）规定“政府采购管理职能与执行职能分离，机构分别设置，是建立政府采购制度的客观需求”。从统计结果看，目前，我国设立采购中心的28个省、自治区、直辖市中，采购中心隶属于财政部门的有11个，占35.5%（其中江苏省和山西省设立两个采购中心，一个由机关事务部门管理，一个隶属于财政部门）；直接隶属于政府，且未委托其他部门管理的有6个，占19.4%；委托机关事务部门管理的有9个，占29.0%；此外，北京市政府采购中心由国资委管理，广东省和广西自治区政府采购中心由机电成套局管理，重庆市政府采购中心实行公司制管理。可以看出，地方政府采购机构设置五花八门，不利于政府采购制度和相关政策的统一实施。有的监管部门与执行部门不分，监督困难，易导致资金滥用、权力寻租、暗箱操作；有的设两个采购中心，执行部门不明确，造成集中采购制度难以统一，集中采购工作无法规范；有的由行业组织管理，视野狭窄，不利于充分发挥政府集中采购在宏观调控、财政资金管理、资产管理等方面的重要作用；还有的实行公司制管理，不符合非营利事业单位的法律规定。总之，由于集中采购机构设置不科学，导致政府集中采购制度不能很好地贯彻实施，政府集中采购工作不能顺利开展。因此，必须尽快改变这种局面，理顺政府集中采购管理体制。

（三）政府集中采购的规模效益没有充分发挥

政府采购虽然发展迅速，但采购规模小的问题依然很突出。尽管2003年全国政府采购规模达到1659亿元，但与国际社会政府采购资金占GDP的10%左右或占财政支出30%左右的比例相比，还有很大差距。中央单位政府采购规模尤其是集中采购规模更小。据了解，中央国家机关政府集中采购目录内项目采购预算金额为372.7亿元，而2003年集中采购的金额仅有7.1亿元。集中采购规模小，原因主要有：

1.规避集中采购的现象时有发生。目前，仍有不少单位对建立政府采购制度的紧迫性、必要性及其在市场经济条件下的重要作用没有形成统一的认识；更由于政府采购对财政资金管理由价值形态延伸至实物形态，触动了部门利益，引发了抵触情绪，因此，规避集中采购的现象时有发生。规避集中采购的通常理由是：时间紧、需求特殊或者故意混淆集中采购与部门集中采购的界限，把集中采购项目当作部门集中采购项目来执行。规避集中采购阻碍了采购规模的扩大，影响了政府采购制度的推行，制约了集中采购政策功能的发挥。

2.工程采购所占比重小。目前，大量财政投资的公共工程尚未纳入政府采购范围，采购程序不够规范，招标机制不健全，采购资金流失的现象还比较多，工程腐败现象时有发生。建设工程招标机制最大的弊病是对政府采购制度的规避，行业主管部门以“业主”自居，自定招标方案，自定标段，自测标底，“自家人”担任评委，“自家人”监督“自家人”，监督流于形式，致使严肃的招标行为庸俗化，长官意志的干预无所不能，“外招内定”、“明招暗定”的暗箱操作行为随处可见。上述种种现象都是机制不完善的表现，而集中采购制度能有效解决原有工程实施过程中财政部门监督管理缺位的问题，也有利于解决将工程招投标与工程政府采购相混淆的问题。实际上，招投标过程是从发布公告开始，经过投标、评标、定标至签订合同为止。而集中采购是一个包含管理采购计划、落实采购资金、编制审批采购预算、确定采购方式、执行采购程序、签订合同、履约监督、资金拨付的一个完整规范的过程。招标只是集中采购的一种方式，是采购执行过程的一个阶段。工程政府集中采购是对招投标制的进一步完善，是工程管理的必然趋势。

（四）集中采购工作效率还不适应实际需要

1.集中采购计划编报不规范。一方面，许多采购单位没有按要求集中报送采购计划，集中采购机构无法统筹安排，不能打包采购，因而不能发挥规模效益。另一方面，有些单位报送的采购计划要求不明确，集中采购机构需要花大量时间与采购人沟通，影响采购进程，降低采购效率。此外，还有一些部门对已经上报的计划随意改动，有的采购项目已经进入实施阶段，采购人又提出变动要求，甚至要求撤消，大大影响了采购效率，造成了资源浪费。

2.零星采购所占比重过大。据统计，去年中央国家机关政府集中采购金额7.1亿元，数额不大，但采购批次却高达819次，按工作日算，平均每天3.14次。其中，小额询价采购达766次，占总批次的90％以上。按照《政府采购法》的规定，公开招标应作为政府采购的主要方式，但2003年全年达到公开招标限额标准的采购只有46次，按采购金额计算占总规模的57.1%，而按采购批次计算仅占5.6%。此外，重复询价次数也比较多，例如，中央国家机关政府集中采购机构去年采购空调1677台，询价183次，平均每次不到10台。这种状况导致的结果，一是形成不了规模，采购价格低不下来，达不到节约财政资金的目的；二是增加采购成本，平均每次招标的成本为2万元左右，同类货物分十次招标就要增加成本近20万元；三是对供应商无法形成吸引力，难以提高质量和服务水平；四是给集中采购机构的工作带来极大的压力。

3.委托采购的主体分散无序。集中采购机构接受委托的情况极其复杂，横向看有各部门的财务司、办公厅、服务局甚至各业务司局；纵向看有部门本级及下属二级、三级、四级预算单位。而且，同一个部门的不同单位，在品种、规格、款式、型号上的要求往往也不一样，如果不实行归口管理，集中采购机构与各部门沟通渠道不畅，则工作部署难以落实，集中采购制度也无法很好地贯彻执行。

（五）预算管理和国库集中支付制度改革相对滞后

我国现行预算按主管会计单位、二级会计单位、基层会计单位三个层次下拨经费，将预算确定的各部门和各单位年度支出总额按期拨付到各部门或单位的银行账户，由其自主使用，年度终了又层层上报经费使用情况，汇编决算。这种方式主要存在三个问题:一是支出过程脱离财政监督。预算资金一旦拨付给部门和单位，就脱离了财政监督，财政部门只能依赖各支出部门的财务报告进行事后审查监督，不能及时发现和制止支出过程中的违法违纪行为，各种挤占、截留、挪用资金的现象无法控制，特别是建设项目资金，经过层层截留，落实到具体项目上的数额非常有限，易导致“豆腐渣工程”。二是资金分散存储和支付，使用效率不高。在预算资金按期拨付，由各单位分散保存的情况下，必然使大量财政资金分散在各单位形成积淀，而财政部门为应付短期资金需要，有时不得不向银行借款或发行短期公债，从而增加财政利息负担。三是财政资金运行的信息反馈滞后。因为财政资金大量分散于各单位、各部门的商业银行账户，财政部门和中央银行无法全面了解财政资金整体运转状况，难以对财经形势做出及时、准确的判断。因此，要加大国库集中支付工作力度，逐步实现采购资金特别是集中采购目录内项目采购资金由国库直接支付给供货商。

三、完善我国政府集中采购制度的若干对策

（一）统一思想，提高认识

完善政府集中采购制度，首先要统一思想，增强对实施这一制度的紧迫性、必要性及其重要作用的认识。但在工作实践中，还有很多单位的干部职工对政府集中采购制度的严肃性和紧迫性认识不够，还存在这样或那样的消极无为甚至抵触的情绪和行为。为此，要进一步加大宣传力度，普及政府集中采购的有关政策和基本理论，使社会各方面形成统一认识，最大限度地减少人为阻力，确保集中采购工作的顺利开展。

（二）采取措施，扩大政府集中采购规模

采购规模，尤其是集中采购规模是检验《政府采购法》实施力度的标准，直接反映依法采购的广度和深度。扩大政府集中采购规模是实现政府采购宏观调控、节约资金功能的有力保证。为此，必须建立健全政府采购法规体系，创新政府采购形式，努力扩大政府集中采购规模。

1.科学合理地制定集中采购目录。集中采购目录是集中采购执行的重要依据，目录的科学性与可操作性是推动政府集中采购工作顺利开展，进一步扩大采购范围和规模的重要保障。第一，要逐步扩大政府集中采购的范围。将低值易耗的办公用品等需求量大，标准统一，适宜实行集中采购的项目，逐步纳入采购目录。第二，要取消部门集中采购项目。过分强调部门集中采购，有违政府采购制度改革的初衷，给政府集中采购工作带来新的障碍，也成为各部门规避集中采购的借口，不利于扩大集中采购规模。第三，要采用列表式目录。当前目录的体例对具体项目的划分不够明晰，概念界定不清，在实际操作中经常遇到模棱两可的情况，不利于目录的执行。采用列表式目录，可以对货物、服务、工程的品目进行科学合理的划分，避免产生歧义，易于操作执行。第四，对办公家具、炊事设备等需求分散不便集中采购的项目设立相应的限额标准，单次采购金额低于该限额标准的，由各部门按照法定程序自行组织采购。这样可以使集中采购机构从大量繁琐的很难整合的多批次小额采购中解脱出来，集中精力组织大批量的采购活动。

2.努力扩大工程采购的实施范围。重视做好工程项目的采购，是扩大集中采购规模的重要途径。工程采购标的额较大，在政府采购中占有很大比重。资料表明，国外工程采购占整个采购规模的65%左右。工程采购数量的增加对于扩大集中采购规模具有十分明显的作用。另一方面，从实践来看，工程采购情况比较复杂，滋生腐败的可能性也最大。因此，应将机关办公及业务用房建设和修缮等项目都纳入政府集中采购目录，通过逐步扩大工程政府采购的范围，规范工程项目运作，避免“暗箱操作”。

3.加大国库集中支付力度。要逐步推行验收结算制度和政府采购卡制度，对实行政府集中采购的项目，在报销或者向财政部门申请拨款时必须提交经集中采购机构核签的验收结算单据，证明由集中采购机构实施采购，否则拒付采购资金。对协议供货或者定点采购，财政不再拨付资金，用财政部门核发的政府采购卡划卡结算。采购卡有指标无资金，划卡后，代理银行先垫付，财政部门凭划卡记录与代理银行结算。这样，可以从源头上杜绝规避政府集中采购的行为，通过支付手段的约束，扩大政府集中采购规模。

4.加强财政、监察和审计部门的监督检查力度。一方面，财政部门应通过目录的制定和预算的批复，督促各部门将集中采购目录内的项目依法委托集中采购机构采购，严把事前关。另一方面，通过监察、审计部门的事后监督，堵住漏洞。审计检查应以集中采购机构出具的货物验收单、采购结果（中标、成交）通知书等相关证明，作为实施集中采购的有效凭证。对工作中出现的规避集中采购的行为，应及时予以处理，通过加大违规处罚力度，督促各部门更好地执行集中采购政策，扩大集中采购规模。集中采购机构也要配合财政部门，做好《政府采购法》贯彻实施情况的专项检查，发现违法违纪现象，要及时向监察、审计部门反映，提请纠正。

（三）加强制度建设，规范采购行为

建立健全规章制度是做好政府集中采购工作的基础。要按照国务院有关规定，在充分调研和广泛听取各方面意见的基础上，尽快出台《中华人民共和国政府采购法实施条例》，为《政府采购法》的贯彻实施提供法律依据。同时，结合集中采购工作实践，研究制定《政府集中采购工作规程》，明确集中采购工作各环节有关当事人的职责，理顺与各部门的工作关系，规范集中采购行为。同时，集中采购机构要进一步完善内部工作流程，明确采购活动的决策和执行程序，建立健全轮岗制度、回避制度，提高集中采购工作规范化、制度化水平。进一步完善供应商询问、质疑制度以及评标专家随机抽取制度，规范供应商抽取行为，建立监督制约机制，确保采购工作健康、有序地开展。

（四）加强科学管理，提高集中采购效率

    效率问题是政府集中采购顺利发展的核心问题，要采取积极措施，不断提高专业化水平，切实提高集中采购的效率。

1.加强政府集中采购工作的计划性。要结合各部门工作实际和预算管理制度，建立集中采购计划工作体系。财政部门负责批复预算和下发计划。采购计划应引入项目管理理念，对应具体项目下达采购计划，提供项目名称、经审定通过的具体需求，明确采购方式、实施时间以及付款方式，便于集中采购机构将各部门的需求进行打包采购。对于较为复杂的项目，应尽量注明详细的需求方案，缩短集中采购机构与采购人之间沟通的周期，加快项目实施的进度。集中采购机构负责对各部门采购计划归类整理，制定切实可行的实施方案，将项目需求近似的同种商品打包采购，减少采购批次，通过扩大单次招标规模提高采购效率。

2.制定详细的组织实施方案。集中采购机构作为集中采购的执行机构，应结合实际情况，针对目录中每个项目的具体特点，提前制定切实可行的实施方案，一旦有相关项目需求，就可以依据既定方案组织实施，从而缩短采购周期。

3.使用现代科技手段。集中采购机构要进一步加快集中采购信息系统建设，从单一的信息发布逐渐发展到网上互动，实现网上采购；要加紧研究设计网上竞价采购操作流程，着手建立采购单位信息库和商品信息库，列明集中采购目录中各类货物的基本技术指标和配置，逐步实行采购单位在网上申报采购计划，以提高工作效率。

4.创新采购方法。要进一步完善和扩大协议供货制度，建立专业化分工机制，集中采购机构组织招标并公布中标结果，财政部门提出执行要求，各单位按要求自行选择中标供应商或中标产品。这种机制职责清晰，各显专长，有合作，有制约，方便快捷，能起到事半功倍的效果。要扩大定点采购的实施范围，认真做好定点采购的前期调研准备工作，摸清市场行情，掌握各部门基本情况，制定切实可行的采购实施方案，认真组织招标工作。同时，要加强定点供应商的履约管理，听取各部门对供应商服务质量的反馈意见，严格定点供应商的违规处罚制度。

（五）夯实基础，加强自身建设

1.牢固树立服务意识。要树立用户至上的服务意识，按照部门的委托，充分考虑部门的需求，在不违背法律及有关规定的前提下，尽量满足部门的合理要求。主动征求各部门对采购项目的质量、合同履行、售后服务等情况的意见和建议，不断改进工作，提高采购质量，真正为各部门采购到质优价廉的货物、服务和工程。要进一步加强与各部门的沟通、联系，充分发挥各部门在集中采购工作中的作用，进一步理顺工作关系，明确各自的职责，共同推进政府集中采购工作的深入开展。

2.提高集中采购机构工作人员的专业化水平。集中采购工作是一项专业性、技术性、法律性和政策性都很强的工作，从业人员更应具备法律、经济、商务谈判、商品学及专业技术等多方面的综合知识。为此，要加强集中采购工作人员的业务培训，逐步实施专业资格制度和持证上岗制度，不断提高专业水平，以适应日益繁重的采购任务的需要。

3.加强培训和对外宣传工作，努力提高政府采购队伍整体水平。适应集中采购单位范围扩大的需要，重点做好二级预算单位采购业务人员的培训工作，通过举办专题培训班、研讨会，沟通情况，交流经验，组织学习《政府采购法》、《招标投标法》、《合同法》等法律法规以及相关的规章制度，掌握采购程序和政策要求，为二级预算单位开展政府集中采购奠定良好基础。借助新闻媒体，加大对政府集中采购的宣传力度，大力宣传政府集中采购政策法规和相关知识，不断扩大政府集中采购的影响。集中采购机构之间也要进一步加强联系和交流，通过召开座谈会、经验交流会等有效形式，沟通情况，探讨工作，互相学习促进。