一、政府公务员住房政策理论分析
　　（一）概念界定
　　1.政府公务员及其群体特征
　　政府公务员与社会其他阶层相比，既有共性，又有特殊性。在包括衣食住行等一般的消费需求上，彼此没有太大的区别。如住房消费，首先是基本住房保障，其次才是更高层次的住房改善。但勿庸讳言，相对于社会其他群体来说，政府公务员是一个特殊的群体。其特殊性主要体现在：
　　具有较高的社会政治地位。政府公务员是在政府机构中承担行政公务，行使国家行政权力的人员。这个群体的特殊性在于：一方面他们来源于社会公民，在不履行政府公务时，他们就是普通的社会公民，也是国家法律法规约束的对象；另一方面他们在履行国家公务时，又代表国家对公民进行管理，拥有国家权力行使权和公共事务处置权。也就是说，政府公务员在拥有宪法规定的公民权利与义务的同时，还享有国家赋予的特殊权利，包括身份相关权、公务执行权等。
　　享有法律保障的比较稳定的工资和福利待遇。西方国家公务员制度的一个主要特点，是比较重视对公务员个人的利益保障，政府公务员的工资水平一般较高，并且有较好的福利待遇。如德国政府公务员的工资在社会各阶层中位居第二，仅次于个体经营者。同时，还享受职务和岗位津贴、特殊负担津贴、额外工作报酬和地区补贴等多种津贴及社会保险福利、年度休假费和进修费补助。日本、韩国还创立了公务员年金制度，使公务员待遇有了较好的保障。
　　有严格规范的组织管理制度。各国在政府公务员的录用、考核、任免、培训和奖惩方面都有一套严格的制度。从录用来看，一般都要经过严格的竞争性考试，如德国高级职类的政府公务员必须是大学毕业，有3年的试用期或见习期，通过两次国家考试；美国约85%的联邦公务员需要通过参加竞争性考试取得公职；日本从大学毕业报考到被录用为公务员，淘汰率高达90%以上，整体录用率只有5%左右。
　　群体稳定性强。各国为了保持政府工作的连续性和稳定性，使政府日常管理工作免受因政党竞争而导致的政府组成人员变化的影响，对政府公务员实行常任制，非经法定事由和法定程序不予免职。如德国《官员法》规定，“凡执行国家的最高使命，和执行基于国家或社会生活的安全而不允许转让给以私法关系从事工作的职位，应当连续被任用，可以被任命为终身官员”。美国的公务员分为永久性、试用性和暂时性雇员。美国《文官法》规定，“永久性雇员不因提升、降级或重新分配而改变其在该业务机构中作为永久性雇员的地位”。
　　2.政府公务员的住房政策
　　所谓政府公务员的住房政策，是指政府在一定的社会、经济和政治条件下，为适应政府公务员的住房需求和住房供应模式而设计的制度安排及其干预措施。其目的是提高政府公务员家庭拥有住房的比例，从数量和质量上改善住房的供给，保障政府公务员的基本住房需求。政府公务员的住房政策是一个相互关联的完整体系，包括住房供应政策、住房分配政策、住房财政金融支持政策及管理政策等。
　　政府公务员住房政策的制定要充分考虑政治、行政、经济以及技术可行性。
　　政治可行性是指住房政策能获得社会其他阶层的支持并最终获得政府批准。公务员住房政策的实施，是对住房资源的再分配，必然会牵涉到不同社会阶层的利益。而政府公务员住房政策制定的特殊性在于，其政策制定的主体即是政策实施的对象，因此，要求政策制定者在制定政策的过程中保持立场的中立性，处理好与其他社会阶层在住房利益上的关系。
　　行政可行性是指要避免组织上的混乱，从体制上保证政策得到贯彻执行。同时，还包括把政策的执行情况及时反馈给政府和公众，以便使政策长期、稳定地得到贯彻，并最终实现其政策目标。
　　经济可行性是指住房政策要能实现住房资金、人力和资源的合理配置，并使住房计划与国家经济能力和住房消费者的支付能力相适应。同时，住房政策要与其它经济、社会政策相衔接，保持统一性和协调性，以使住房政策对住房市场的调节和干预发挥最大的效率。
　　技术可行性是指从技术上保证住房政策能形成合理而高效的住房开发建设（包括土地开发、规划设计、施工建设等）程序，使土地利用、人口分布、住宅规划、住宅设计和建造等能实现住房政策的目标。从本质上说，就是要使住房政策在物质空间上得到实现。
　　政府公务员的住房政策分为中央政府和地方政府两个层次。二者有共同点，但前者显然对后者有较强的示范作用。本文研究的是中央政府公务员的住房政策。
　　（二）影响政府公务员住房政策设计的主要因素
　　政府公务员住房政策是整个国家住房政策体系中的一个有机组成部分，它的制定必然受到整体住房政策框架的影响，也就是说，国家实行何种类型的住房政策将直接影响到政府公务员住房政策的定位和设计。其次，在总体的住房政策框架下，政府公务员住房政策还具有自身的目标，这个目标决定了政策措施的具体内容；其三，政府公务员是一个特殊的群体，其自身具有的一些特殊性使这个群体在住房需求和消费上呈现出与其他社会群体不同的特点，在制定面向他们的住房政策时必须充分考虑到这些特点。
　　1.国家整体住房政策类型
　　住房政策类型有许多划分标准。按政策重点可分为注重收入公平分配的住房政策和注重住房存量有效供给的住房政策。前者的目的在于使所有城市居民的住房都能达到由政府所规定的住房标准，主要方法是通过对低收入阶层的经济补助，增强这一阶层在住房消费方面的有效需求，缩小他们同其他阶层在居住条件上的差距。后者注重住房存量有效供给的住房政策，具体内容是纠正市场经济条件下出现的住房供求不平衡现象以及由外部效应所带来的偏差，促进住房存量的有效供给。
　　按政策作用的范围，英国住房问题专家德尼逊将住房政策分为两类：第一类是剩余性住房政策。这类政策的作用被限制在市场不能充分满足需要的方面，如美国、加拿大实行的就是这样的政策。第二类是综合性住房政策。这类政策规定政府在住房建设、分配和管理等各方面的权限，如法国和瑞典等国家主要实行的是这种政策。
　　按住房政策采取手段的侧重点，日本住房问题专家西川桂治把住房政策分为三种类型：（1）市场放任型，包括无政策型和部分补充型。前者如葡萄牙，后者如意大利和日本。（2）市场操作型。包括金融刺激型和金融积累型，前者如美国，后者如联邦德国　　　　　　（3）财政主导型，包括北欧一些国家的合作社型、法国的官民合作型以及英国的公营中心型等。
　　无论从哪种角度划分，从目前各国住房政策的发展中可以看出，商品化的住房政策已经被各国所普遍采纳，各类住房主要是通过住房市场来流通，住房市场是整个市场体系的重要组成部分。受此趋势影响，政府公务员的住房政策也在逐步由政府保障型向市场型转换，在此基础上，政府再进行适当的干预和调节。这些干预和调节范围、程度及方式的不同，就形成了各国不同的政府公务员住房政策。
　　2.具体目标
　　从本质上讲，任何一类住房政策的目标最终都可以归结为以下两类：效率目标和公平目标。所谓效率目标是指注重对住房市场系统的调节，纠正市场缺陷，确保住房市场供需在数量和结构上的平衡；所谓公平目标是指注重住房的公平分配，通过对群体中低收入阶层的补助，缩小他们与其他阶层在住房水平上的差距。政府公务员作为一个群体，虽然内部阶层的划分区别不大，但落实到每个具体的公务员家庭，情况还是各有不同。因此，政府的政策目标是关注整个公务员群体的住房供需平衡还是着重解决其中低收入家庭的住房问题，关系到整个政策措施的取向。
　　3.政府公务员住房需求和消费特点
　　如前所述，政府公务员群体具有自身的特殊性，这些特殊性使得政府公务员在住房需求和消费方面呈现出以下两个明显的特点：
　　其一，在居住水平方面，要求有与其社会身份和地位相适应的住房。由于政府公务员的社会政治地位较高，而且一般受过良好的教育，素质较高，因此要求居住水平能与自身的社会地位相符，对住房的质量、面积大小、居住环境、配套设施及售后管理等都有较高的要求。
　　其二，需要政府进行一定的保障。这种保障体现在两个方面：一方面是对自由市场的住房供应、流通进行干预；另一方面是对政府公务员的住房消费进行补贴和给予金融、税收政策上的优惠。由于政府公务员工作稳定，收入有保障，因此社会信誉度较高，市场信贷机构一般愿意提供低息甚至是无息贷款。从目前的情况来看，在市场经济发达的国家，政府的保障主要体现在住房金融支持和税收减免上，在市场经济不太发达的国家，政府既会对住房供应市场进行干预，亦会通过住房补贴政策、公共住房基金等政策来支持政府公务员购房。
　　（三）政府公务员住房政策的主要模式
　　从总体上看，目前世界各国政府公务员的住房政策主要有以下三种类型：自由市场型、政府保障型和过渡型。
　　1.自由市场型
　　主要特点是：一般政府公务员的住房问题完全依靠市场解决，政府仅对低收入的政府公务员家庭实行保障。政府鼓励市场为政府公务员提供各种商品化服务，并通过各种财政和金融政策刺激个人购买住房，以提高政府公务员住房自有化的比例。这类政策的优点是能够充分发挥市场配置住房资源的优势，引导政府公务员依靠自身力量解决住房问题，减少政府的财政压力和负担；缺点是对市场的依赖性较大，当住房市场出现自发性和盲目性的波动时，会对政府公务员的住房消费行为产生较大影响。这类政策适合市场经济高度发达、政府公务员工资水平、社会保障及福利水平较高的国家。目前实行这类政策的主要是欧美发达国家，包括美国、德国、法国、英国、瑞典等。
　　2.政府保障型
　　主要特点是：政府公务员的住房问题主要由政府解决。政府成立专门的住房政策管理机构，建立住房基金，并对政府公务员住房的建设、供应、分配和管理等进行统一调控，以保证政府公务员的住房需求。这类政策的优点是能够充分发挥政府对市场的干预和调节作用，从而克服住房市场的自发性和盲目性，使政府公务员的住房问题得到很好的保障；缺点是容易形成政府公务员对政府的依赖性，造成较大的财政负担。目前实行这类政策的主要是东亚国家，包括日本、韩国和新加坡等。
　　3.过渡型
　　指政府公务员的住房政策正在由政府保障型向市场型过渡。在这个阶段，政府和市场在住房资源配置中共同发挥作用，从而使得政府公务员的住房政策同时具有保障性和市场性的特点。但总的趋势是：政府的主导作用正在逐步减弱，市场的作用不断得到强化，住房商品化、社会化和市场化的特征日渐明显。目前实行这类政策的国家主要是处于社会转型期的东欧前社会主义国家和中国。
　　二、中国中央国家机关公务员住房政策分析
　　（一）住房政策变迁过程及动因
　　中央国家机关公务员的住房政策是在住房商品化和住房制度改革的过程中不断发展和完善的，总体上经历了由政府直接调控和以非商品化为基础的住房福利政策模式向政府间接调控和以商品化为基础的政策模式转变的过程。从新中国成立至今，中央国家机关公务员住房政策的发展经历了以下四个阶段：
　　1.福利制度阶段（1949-1977年）
　　建国初期，政府通过一系列社会改造基本完成了私有制向社会主义公有制的过渡，城镇土地及其附着物绝大部分属于政府所有，城镇居民所拥有的房产，大部分转让给了政府房管部门或由政府房管部门代为管理，形成了我国城镇住宅公有制的基本格局。住房实物分配的福利制度正是基于城镇住宅公有制建立起来的。在国民收入的分配中，住房消费要素不包括在职工个人收入中，而是由国家集中起来投资建房，然后以实物分配的方式分给个人居住，住户仅交纳象征性的低房租。从建房到分房再到管房，全部由国家或单位负责，形成了公有制基础上的以计划经济为模式的实物分配福利住房制度。
　　传统福利住房制度有以下特点：一是住房建设投资和维修管理由国家和单位统包；二是住房分配采取实物分配方式；三是住房使用租金低。这种福利住房制度是计划经济模式下的住房制度，随着社会和经济的发展，一些问题和弊端逐渐显现。
　　2.改革的探索和试点阶段（1978－1990）
　　1978年，邓小平第一次提出房改问题。1980年4月，邓小平又提出了出售公共住房、调整租金、个人买房建房的住房制度改革的总体构想，明确了要走商品化的道路，为改革指明了方向；1980年6月，中共中央、国务院批转了《全国基本建设工作会议汇报提纲》，正式宣布中国将实行住宅商品化的政策。
　　从1979年开始，在低租金、实物分配住房制度不变的情况下，进行向居民出售公房的试点。“三三制”（补贴售房）是这一阶段的代表性售房方式，即个人支付1/3房价款，其余2/3由政府及职工所在单位分担补贴。
　　自1986年以后，城镇住房制度改革取得了重大突破，掀起了第一轮房改热潮。1986年2月，成立了国务院住房制度改革领导小组，下设办公室，负责领导和协调全国的房改工作。这一时期房改的特点是改革低租金、提租补贴、租售结合、以租促售和其他配套改革。1988年2月，在总结试点经验的基础上，国务院召开了第一次全国住房制度改革工作会议，下发了《关于在全国城镇分期分批推进住房制度改革的实施方案》，明确了住房制度改革的目标是实现住房商品化，切入点是改革公房低租金制度，内容还包括将实物分配逐步改变为货币分配，由住户通过商品交换，取得住房的所有权或使用权，使住房这个大商品进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环。
　　这次改革虽然在政策制定上是科学合理的，但是实施中遇到了困难。1988年正值通货膨胀，提租补贴难于实行，于是人们绕开提租思路，转而以售房为突破口，甩包袱卖房，结果在全国掀起了低价售房之风。这一做法实质上又退回到了80年代初的房改做法，没有提租的先发激励，卖房无以为继。低价售房导致国有资产流失，住房建设资金无法形成良性循环，原先使用权分配不公固化为财产占有不公，进一步加剧了住房分配上的不公平。
　　3.改革的独立运行和全面推进阶段（1991－1997）
　　这一阶段，城镇住房制度改革取得了重大突破和实质性进展，结束了一段时期以来的徘徊局面，进入了全面推进和综合配套改革的新阶段。中央国家机关公务员的住房制度改革也开始进行系统管理和独立运行。
　　1991年6月，国务院颁发了《关于继续积极稳妥地推进城镇住房制度改革的通知》，其中明确规定了城镇住房制度改革的根本目的，重申了城镇住房制度改革的有关政策，提出了部分产权理论，要求实行新房新制度，强调了国家统一政策的严肃性。同年11月，国务院办公厅下发了《关于全面进行城镇住房制度改革的意见》。这是城镇住房制度改革的一个纲领性文件，明确了城镇住房制度改革的指导思想和根本目的，制定了城镇住房制度改革的总目标和分段目标。
　　在这一总体思路的指导下，1992年，《中央在京党政机关住房制度改革实施方案》颁布，标志着中央国家机关的住房制度改革开始从地方改革中脱离出来，进入独立实施阶段。改革的主要内容是：合理调整公房租金、有条件地出售公房、建立住房公积金、建立中央机关住房基金以及集资合作建房。这一阶段住房改革遇到的主要问题是：一方面，住房维修、管理及新建成本上升较快，小步提租赶不上物价上涨的速度；另一方面，大步提租又面临着财政、单位以及个人难以承受的问题。同时，优惠售房政策导致了大范围的年终突击售房活动，且售房价格大大低于国家规定的底线。因此，1993年底，国家发出了紧急通知，要求立即停止低价售房。
　　1994年，国务院发布了《关于深化城镇住房制度改革的决定》，提出近期改革的主要任务是：全面推行住房公积金制度，积极推进租金改革，稳步出售公有住房，大力发展房地产交易和社会化的房屋维修、管理市场，加快经济适用住房建设。这为中央国家机关的住房制度改革提供了进一步的指导。1996年，中央国家机关住房委员会及其办事机构成立，加强了对中央国家机关住房制度改革的统一领导与协调。同期，有关改革的各项具体措施也陆续出台。
　　4.改革的进一步深化阶段（1998年至今）
　　在前一阶段改革实践的基础上，1998年7月，国务院下发了《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（国发〔1998〕23号，以下简称《通知》），进一步确定了深化城镇住房制度改革的指导思想、工作重点和基本原则，突出地提出了停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化、建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，发展住房金融，培养和规范住房交易市场。《通知》的发布标志着城镇住房制度体系框架已基本建立，住房制度改革由此进入新的发展阶段。单位退出了对住房分配的直接控制，职工根据个人经济状况进入住房市场消费，“合理负担，量力而行”，国家、单位不需要再为职工提供房源，因而负担大大降低。
　　在《通知》精神的指导下，1999年8月16日，中办、国办转发建设部等七部委关于《在京中央和国家机关进一步深化住房制度改革实施方案》（厅字〔1999〕10号，以下简称《方案》），提出按照建立与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度的要求，稳步推进在京中央和国家机关住房商品化、社会化进程，建立适合在京中央和国家机关职工特点的住房新体制，加快解决在京中央和国家机关职工住房问题。
　　2005年5月21日，中办、国办又转发建设部等单位《关于完善在京中央和国家机关住房制度的若干意见》（厅字〔2005〕8号，以下简称《若干意见》），针对中央国家机关住房制度改革实施中存在的职工住房支付能力低、适应职工需要的住房供应不足等问题，调整了住房补贴标准和发放方式，提出了改善住房供应和管理的思路，并明确要建立周转住房制度。
　　经过近几年的组织实施，中央国家机关公务员的住房制度改革进程较快，多数家庭通过认购公有住房，或者利用自己的收入和住房补贴到住房市场上选择购买或租赁普通商品房，或者购买两局、各单位组织建设的经济适用房满足了住房需求。目前，中央国家机关旧的住房制度已基本打破，住房新制度初步建立，正处于住房新旧制度交替之际。
　　（二）现行政策的主要内容及执行情况
　　围绕建立适合中央国家机关公务员特点的住房新体制的总体目标，《方案》和《若干意见》为中央国家机关公务员的住房政策体系搭建和完善了新的框架，其内容包括公有住房政策、住房货币化分配政策、以职工住宅为主的经济适用住房供应政策、以住房公积金制度为基础的住房金融政策以及已购公有住房交易政策等。
　　1.公有住房政策
　　房改售房和稳步提高租金是中国住房制度改革的最初尝试，也是中国住房制度改革初期的两项核心内容。其目的是提高居民住房的私有化率，回笼住房建设资金。
　　从70年代起至今，房改售房经历了低价售房、三三制售房、优惠价售房、成本价售房等几个阶段。到目前为止，中央国家机关90%左右的可售公有住房都出售给了符合条件的职工（数据来源：2002年中央国家机关住房大检查），售房总数约15万套，建筑面积共计1200万平方米左右，职工住房自有化率有了很大的提高。
　　2.住房补贴政策
　　从1998年下半年开始，中央国家机关开始停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。住房补贴政策是住房分配货币化的一项重要政策，也是实现住房分配货币化的具体手段。其内容包括：
　　补贴对象：中央国家机关无房和住房未达标职工（含离退休职工）。
　　补贴类型和水平：住房补贴包括基准补贴和建立住房公积金制度前的工龄补贴。基准补贴额根据北京市经济适用住房基准价格除以2与个人合理负担额之差测定；职工个人负担额按不低于在京中央和国家机关职工年平均工资的4倍除以60平方米（建筑面积）确定。基准补贴额随职工工资、经济适用住房价格、住房公积金缴存比例的变动而变动。北京市1999年度每平方米建筑面积经济适用住房基准价格为4000元，每平方米建筑面积基准补贴额为1265元。2005年，每平方米建筑面积基准补贴额调整为2000元。
　　工龄补贴额按年度每平方米建筑面积工龄补贴额（以下简称年度工龄补贴额）与职工建立住房公积金制度前的工龄以及职工购房补贴建筑面积标准的乘积计算。其中，年度工龄补贴额按规定的出售公有住房工龄折扣办法计算。1999年年度工龄补贴额为每建筑平方米13元。2005年年度工龄补贴额调整为每建筑平方米16.5元。
　　资金来源：原国家预算内在京中央和国家机关住房建设资金划转部分、各单位出售公有住房的收入和原各单位自筹的建房资金。
　　补贴面积标准：与公有住房出售面积标准相同。
　　截至2004年10月底，共有中央国家机关系统1052个单位的7万名职工建立了住房补贴，累计归集住房补贴33亿元，累计支取19亿元。
　　3.住房供应政策
　　根据《方案》的规定，国家停止对中央政府各部门机关住房建设拨款，国家和单位不再负担基建投资，逐步实行住房供应社会化，对不同收入家庭实行不同的住房供应政策，最低收入家庭租赁由政府提供的廉租住房，中低收入家庭购买经济适用住房，高收入家庭购买、租赁商品住房。按照这个规定，目前，面向中央政府公务员的住房供应主要有三种渠道：一是1999年底前竣工的旧公有住房；二是经济适用住房；三是商品住房。
　　旧公有住房供应情况：对于1999年底前竣工的旧公有住房，除一部分继续按房改成本价向原承租户出售外（已在公有住房政策中介绍）；另一部分以评估的经济适用住房价格向符合条件的职工出售。截至2004年底，中央国家机关各单位按经济适用住房价格向职工出售的住房共820套，46878建筑平方米。
　　经济适用住房供应情况：由于中央国家机关大部分公务员的家庭收入都处在社会中低水平，因此，购买经济适用住房是当前他们解决住房问题的一条主要途径。按照《方案》的规定，在一定时期内，国务院机关事务管理局、中直机关事务管理局可统一组织建设经济适用住房，按建造成本价向中央政府公务员出售；有建房土地或对拥有产权的危旧小区进行改建的单位，在符合城市规划的前提下，经有关部门批准，近期可利用本单位现有土地自建住房，按不低于同等地段经济适用住房价格向本单位公务员出售；支持公务员购买北京市向中央政府各机关提供的经济适用住房。目前这三条渠道的供应情况为：
　　一是国管局集中建设的经济适用住房。自2000年开始，国管局着手集中统一建设经济适用住房，包括购置土地的新建项目和对原有危旧小区实行的危改项目。截至目前，已竣工及在建、规划项目共约250万平方米，总投资额在百亿元以上。另据统计，2002年，续建规模74.81万平方米，新开工规模106.68万平方米，合计181.49万平方米。2003-2004年，续建规模76.69万平方米，新开工规模353.42万平方米，合计430.11万平方米。
　　二是单位自建经济适用住房。2002年9月，国管局下发了《关于中央国家机关利用自用土地建设住宅有关问题的通知》（国管房地字〔2002〕171号），明确了各单位利用自用土地建房的基本要求。截至2004年底，国管局共批复30多个单位的经济适用住房建设项目及售房方案，共计7047套住房，约86万建筑平方米。
　　三是中央国家机关职工购买北京市经济适用住房。根据中央国家机关住房资金管理中心提供的贷款情况统计，截至2002年底，139个单位中共有169户职工购买了北京市的经济适用住房，计10938万建筑平方米。
　　商品房供应情况：目前，由于北京市主城区内供应的商品房价位偏高，中央国家机关公务员中有能力购买的人数较少。目前没有这方面的统计数字。
　　4.住房公积金制度
　　住房公积金制度是90年代在借鉴国外经验并与我国具体实践相结合的基础上逐步建立起来的，最初只面向行政机关职工，后逐渐扩大覆盖面。其实质是政府为解决职工住房问题而推行的一种强制性储蓄制度。目前，住房公积金制度是中央国家机关公务员住房金融政策的核心内容，具体做法是：中央政府各机关及其在职公务员每月各按8%的比例缴存住房储金，计入公务员个人住房公积金账户，归公务员个人所有，主要用于公务员购买、建造、翻建、大修自住住房。公务员个人在购、建住房时可以按规定支取本人账户中的公积金及申请公积金贷款。公积金的贷款利率低于商业贷款。
　　截至2004年10月底，共有5020个单位的55万名职工建立了住房公积金，累计归集公积金163亿元，支取76亿元，向43000个家庭发放了79亿元住房公积金贷款。
　　5.已购公房上市交易政策
　　2003年10月1日以前，中央国家机关公务员已购公有住房是不允许上市流通的。随着住房分配货币化政策的实施，开放央产房（是指原产权属在京中央和国家机关的住房）流通市场的呼声越来越高。2003年8月14日，国务院机关事务管理局和中共中央直属机关事务管理局联合发布了《中央在京单位已购公有住房上市出售管理办法》，规定职工按房改成本价或标准价（含标准价优惠办法，下同）购买的原产权属于中央在京单位的公有住房可以上市出售。上市出售的已购公房，由买受人在办理房屋权属登记手续时按当年房改成本价的1％补交土地出让金或相当于土地出让金的价款。中央在京单位已购公房上市出售遵循统一市场、定点代理、方便职工、系统监管的原则。
　　截至2004年12月1日，共有3964套已购公房经过职工住房档案核对，符合上市出售的相关规定，允许上市出售。其中有721套住房涉及超标问题，经原产权单位出具已进行超标处理的证明后，获准上市，有3243套住房未达标，不涉及超标问题，直接上市；配偶离异的职工上市出售住房323套，占总上市量的8.1%；配偶已故的职工上市出售住房51套，占总上市量的1.3%；未婚职工上市出售住房421套，占总上市量的10.6%；职工及其配偶上市出售住房3169套，占总上市量的80%；获准上市出售住房涉及743个中央在京单位。
　　6.物业管理政策
　　90年代中期，中央国家机关开始在新建住宅区推行物业管理，目前已发展到相当大的规模。从管理模式来看，主要有以下几种类型：（1）通过招聘方式，聘用物业公司对旧住宅区实施统一的物业管理；（2）通过委托方式委托住宅区聘用的物业公司对比较分散的住宅（一栋楼、半栋楼或一两个楼门）实施统一的物业管理；（3）由产权单位自己组建物业公司对集中的新建住宅区实施统一的物业管理；（4）由产权单位组建的机关服务中心对住宅进行经营管理；（5）由产权单位组建的管理机构负责房屋维修和管理。总的来看，中央国家机关公务员住宅区的管理均未与产权单位脱钩，仍然保留着福利型的运行机制，推行物业管理改革势在必行。
　　（三）问题分析
　　中央国家机关公务员住房政策经过十二年的系统运行，已经取得了较为明显的成效：以产权私有化为目标的存量公有住房出售工作已基本完成；住房货币化分配成为主流；多渠道住房供应模式基本形成；住房公积金的作用日益加强；存量住房流通市场初步形成。但是，由于旧制度的惯性以及新制度的不完善性，目前的政策体系带有明显的转轨期特征，表现为住房货币化分配和实物分配并存、住房社会化供应和集中供应并存，这成为实现住房制度改革市场化和社会化目标的主要制约因素。同时，单项政策改革不完善和配套政策改革滞后也是这一时期的问题。具体分析如下：
　　1.住房分配方式的双轨制
　　住房补贴的低水平以及房改成本价的长期存在是导致目前住房货币化分配与实物分配并存的根本原因。
　　住房补贴是住房分配货币化的核心内容，其水平高低直接影响职工的购房支付能力。从目前的情况来看，由于我们在补贴政策设计上存在问题，以及没有及时根据市场价格因素建立起动态机制等原因，导致住房补贴水平偏低。2005年《若干意见》对住房补贴进行了调整，无房户的按月等比补贴改为按月等额补贴，未达标户的差额补贴其基准补贴额由1265元调整为2000元，应该说，无房户的补贴水平有了很大提高，但未达标户的差额补贴还有所差距。
　　与此同时，由于政策上一直没有明确何时取消房改成本价，给一部分单位变相进行住房实物分配留了政策缺口，主要表现是：一部分存量旧公有住房仍在按房改成本价向不符合条件的职工出售；同时，还出现了部分单位购买新建的经济适用住房或商品房后，再按房改成本价出售给职工的现象。导致住房实物分配在一定范围内出现回潮。
　　上述这种分配方式上的双轨制带来的直接后果是：（1）影响了中央国家机关全面停止住房旧制度的进程，给住房分配货币化的推行造成了障碍。大部分无房职工及住房未达标职工仍寄希望于实物分配改善住房条件，迟迟不愿进入新体制，一些单位出现了职工拒领补贴，甚至领了补贴后又退款的现象。（2）延续了住房旧制度下住房资源的分配不公。一些单位购买新建住房主要是为了解决职级较高的未达标职工的住房补差问题，而把他们腾退出来的旧公有住房再分配给无房的新老职工。这样一来，住房旧制度下的既得利益者挤占了原本在住房资源分配上就处于弱势的那部分职工的住房利益，使旧制度下的不公现象继续在新制度中扩大，有悖于住房制度改革的初衷。
　　2.住房供应结构的二元性
　　旧体制下住房供应的主要缺陷是国家和单位在住房建设上统包得太多，排斥市场资源的参与，从而给自身造成巨大的负担，供需矛盾也得不到很好的解决。为此，改革的目标是要使国家和单位从这种压力中解脱出来，充分发挥市场在住房资源调配中的优势和作用，实现住房供应社会化。但从目前的运行情况来看，社会化的供应体系虽然已经建立，但有效供应不足，即适应中央国家机关公务员需要的住房明显不足。国家和单位在住房供应上继续发挥着主体作用，旧体制下的弊病依然存在。
　　上述情况直接导致了国家和单位仍要负担职工的住房供应。目前，两局和各单位自建的经济适用住房已成为中央国家机关公务员住房供应的主渠道。从即期效果来看，这种集中供应方式扩大了经济适用住房供应量，有效缓解了职工的住房需求。但从长远发展来看，由于这种供应方式不可避免地带有旧体制的弊端，继续扩大建设将面临较大困难。首先，在住房投资上，没有理顺住房投资渠道，建房资金严重不足，住房资金难以实现良性循环，投入产出比失调；其次，在住房建设上，两局的集中建设用地紧张，进一步扩大供应量受到限制。各单位的住房建设基本上是各自为政，缺乏统一管理和调配。因此，真正住房困难职工的住房需求得不到满足，住房供需矛盾依然十分突出；其三，在住房销售方式上，依然以行政手段为主，首先切块分配给各单位，然后在单位内部按照福利分房的排队方法向职工出售，必然会产生新的分配不公和苦乐不均；其四，在住房销售价格上，仍含有大量政府补贴，从而使经济适用住房实质上成为了福利房。从根本上看，这依然是一种国家和单位“统包、统建、统分”的福利供房模式。
　　供应结构上的二元性一方面给国家和单位造成了巨大的负担，另一方面也干扰了市场的自由竞争，是对住房供应市场的人为分割，影响了房地产市场的健康发展。
　　3.住房类型结构失衡
　　住房所有形式包括占有和租赁两个方面的内容。根据房地产市场的发展规律，出售住房和租赁住房之间存在一个合理的比例，从发达国家的情况来看，住房的自有化率一般在50%-70%之间。据2002年的统计，中央国家机关公务员中购房户、承租户及无房户的比例分别为：75%、15%和10%。也就是说，中央国家机关公务员的住房自有率已达到80%左右，远远高于国际水平。但这并不表明职工的购买力已达到如此高的水平，而是“只售不租”政策导向的结果。在住房制度改革初期，只售不租的政策有力地推动了住房产权的私有化，为国家回笼了大量的住房建设资金。但时至今日，再把这项政策沿用到新的体制中来，规定“新建经济适用住房原则上只售不租”，将会误导职工的住房消费，影响住房租赁市场的发育。
　　同时，中央政府公务员因工作年限、收入及家庭人口情况不同，其住房消费需求呈现出明显的梯度趋势，而目前以经济适用住房为主，只售不租的供应模式，无法满足职工多层次的住房需求。具体表现在，新进公务员没有资金积累，购房能力不足，需要临时周转住房，而现行的住房供应体系中没有安排适合这一群体的住房。此外，一部分职工家庭收入较低，无力购房，而需要租房，但目前新建经济适用住房原则上只售不租，限制了中低收入家庭进入经济适用住房消费领域。
　　4.住房金融政策单一
　　从西方国家的经验来看，完善的住房金融政策为政府解决公务员的住房问题创造了宽松的外部环境，而且，这也是政府对住房市场发挥干预作用，体现对政府公务员住房保障性的一个重要领域。从我国的情况来看，面向政府公务员的住房金融政策略显单一，且手段落后，不能充分发挥支持公务员购房的作用。表现在：（1）除住房公积金贷款外，没有直接面向低收入公务员家庭发放低息或无息贷款的住房金融机构；（2）尚未建立政策性住房抵押贷款风险担保机制；（3）参与住房金融的机构偏少，目前仅有几家国有商业银行参与住房金融，涉及面窄。
　　5.物业配套政策改革滞后
　　目前，在京中央国家机关大量的可售公房已转化为公务员个人产权房，但是，相关配套政策没有跟上产权主体的变化，改革进展极不平衡，主要体现在：一是物业和供暖政策仍沿用旧体制，由原产权单位负担；二是公务员现有工资结构中没有住房后期消费的含量，没有实现国家、单位、个人的合理负担；三是公房售后的维修养护及后期管理仍由原产权单位的机关后勤部门负责，专业化、社会化程度不高，难以向业主提供高质量的服务；四是维修基金不足，随着已购公房的逐年老化，将难以为继；五是不可售公房的原有维修经费，于1996年统一划转为住房公积金，产权单位既不能向公务员出售，又无专项维修基金，正常的维修无法进行。这些问题阻碍了业主委员会的成立，影响了住房商品化和物业管理市场化的推进。
　　三、中央国家机关公务员住房政策路径选择
　　从前面的分析中可以看到，中央国家机关公务员现行住房政策体系还存在许多不完善的地方，需要我们对其进行重新审视和定位，从而选择一条既能满足房地产市场健康发展要求，又能为中央国家机关公务员住房问题的解决提供有力保障的有效政策路径。
　　（一）政策定位
　　1.以市场机制为主解决中央政府公务员的住房问题
　　2003年8月，国务院发布了《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知》（国发〔2003〕18号），要求调整供给结构，增加普通商品住房供应，逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房；加强经济适用住房的建设和管理；建立和完善廉租住房制度；控制高档商品房建设；继续推进现有公房出售；加大住房补贴资金筹集力度；搞活住房二级市场；规范发展房屋租赁市场。这一文件的出台，把中等收入家庭的住房问题纳入了市场化的解决体系，同时也意味着，作为社会中等收入群体的中央国家机关公务员的住房问题，将发生从以政府为主的解决机制向以市场为主的解决机制的根本转变。这也是当前各国政府公务员住房政策发展的主要趋势。
　　2.合理确定政府调控的领域
　　依靠市场机制解决中央政府公务员的住房问题，并不是要完全排斥政府的作用，而是要合理划分市场和政府作用的领域，对政府角色进行重新定位。
　　在市场机制能充分发挥作用的领域，应交由市场去调节，政府不宜过多干预。如在住房供应方面，政府公务员的住房需求是多样化的，既有买房需求，又有租房需求；既有购买商品房的需求，又有购买经济适用房的需求。而市场具有弹性和选择性的特点，能够较好地适应这种复杂的住房需求结构，满足多样化的住房需求。因此，政府在这方面的作用应该逐渐淡化，由市场去调节，政府只对其实行必要的市场监控。
　　在市场机制不能完全发挥作用的领域，政府要起补充作用。如在住房金融方面。住房金融具有两个基本属性。一个是经营性，住房金融业为住房建造、储存、保值、买卖和投资等商业活动融通资金，并由此获利，这是任何金融机构参与住房金融活动的主要动因；另一个是政策性，住房融资具有资金周转慢、占用资金多、回收期限长、风险较大等特点，尤其是当住房政策重点扶持中低收入阶层时，需要金融机构以优惠条件向他们提供资金，因而迫切需要得到政府的直接或间接支持。世界各国政府都是通过住房金融手段来实现对政府公务员住房消费不同程度的支持。因此，我们的政策也应该加强政府在住房金融方面的作用。
　　在市场不能发挥作用的领域，政府应该发挥主导作用。如低收入政府公务员的住房问题。由于他们的支付能力与具有适宜的住房标准的住房价格之间存在着巨大的鸿沟，依靠市场难以解决自身的住房问题，因此，需要政府提供帮助。世界各国政府在解决低收入政府公务员的住房问题中都承担了重要的社会和经济责任。主要手段有：制定专门的住房发展计划，或者把这部分群体的住房问题，作为与社会发展目标相联系的更为广泛的住房发展策略的目标主体，通过对住房供应和住房需求的补贴及住房生产的直接干预，来满足他们不断增长的住房需求。从当前世界其他国家政府公务员住房政策改革的趋势来看，随着住房短缺问题的解决，住房条件的改善以及住房发展阶段的升级，政府作用的目标群都向公务员中的低收入阶层倾斜。这样做的好处是能够减轻政府的财政负担。有鉴于此，中央国家机关公务员的住房政策重点，也应逐步实现由整个公务员群体向政府公务员中低收入群体的转移，包括新进公务员和住房困难的公务员家庭。
　　在政府角色转变的过程中，还有一个需要特别注意的方面，就是必须割断单位与职工住房之间的直接联系。单位建房、单位买房、单位管房的模式必须坚决停止，否则单位将成为新体制下住房实物分配的载体。
　　3.效率与公平相结合
　　中央国家机关公务员住房政策的重新定位要提高效率，体现公平。
 提高效率表现在：一是要通过市场机制和政府干预的共同作用，实现住房资源的有效配置，保证中央国家机关公务员住房的供求平衡；二是要能切实提高政府公务员的住房消费能力，同时又不增加政府负担，使政府为实现新体制而付出的资金支持，不大于旧体制下政府已付出的资金在体制转换中的流失和追加投入量的总和；三是既要协调好体系内部单项政策之间的关系，又要处理好与配套政策的衔接关系，从而为政策的运行创造良好的内外部环境，使政策发挥出最大效率。
　　体现公平表现在两个方面：一是水平公平，即保证新旧体制下职工在住房利益获得上的平衡，但这种平衡不是绝对的，而只能是相对的。因为在目前政府公务员住房工资改革相对滞后，而住房货币化分配又不可能一步到位的情况下，新旧体制在住房资源分配上的差距是客观存在的，刻意去抹煞这种差距将使政策制定陷入困境，我们必须承认这种差距的存在，在此前提下，通过政策的逐步调整来缩小这种差距，实现相对公平。二是垂直公平，这也包括两方面的内容：（1）保证新体制下无房职工、住房未达标职工及新进职工都能买得起、买得到，租得起、租得到与自身消费能力相符的住房；（2）保证新体制下不同单位职工在获得住房资源上的公平。在旧体制下，单位是住房分配的主要载体，而不同单位在住房资源上的占有情况是不同的，由此形成了不同单位职工在住房利益获得方面的巨大差距，造成了不公平现象。新的政策体系要打破单位对住房资源的分割，通过政府的统一调控，整合各单位的住房资源，形成面向全体中央国家机关公务员的住房分配机制。
　　（二）路径选择：建立中央国家机关公务员住房保障新体制
　　客观而言，由于现实条件的制约，《方案》和《若干意见》所构建的住房政策体系，在很大程度上带有明显的转轨期特征，主要表现为住房货币化分配和实物分配并存、住房市场化供应和集中供应并存。旧体制下，住房供应的主要缺陷是国家和单位在住房建设上统包得太多，排斥市场机制的参与，从而给自身造成巨大的负担，供需矛盾也得不到很好的解决。为此，改革的目标是要使国家和单位从这种压力中解脱出来，充分发挥市场在住房资源配置中的优势和作用，实现住房供应社会化。从目前的运行情况来看，社会化的住房供应体系虽然已经建立，但有效供应不足，国家和单位在住房供应上继续发挥着主体作用，旧体制下的弊病依然难以完全消除。
　　目前，两局和各单位自建的经济适用住房已成为职工住房供应的主渠道，而且，这种状况还会持续相当长的一段时间。从即期效果来看，这种集中供应方式扩大了经济适用住房供应量，有效缓解了职工的住房需求。但从长远发展来看，由于这种供应方式不可避免地带有旧体制的弊端，继续扩大建设和长期维持供应，在建设资金投资、土地供应和销售方式上都面临着较大的困难。
　　因此，我们要对中央国家机关公务员现行住房政策体系进行重新审视和定位，从而选择一条既能充分发挥市场在住房资源配置上的作用，又能合理规范政府行为和职能，真正为中央国家机关公务员住房问题的解决提供有力保障的有效政策路径，实现中央国家机关公务员住房体制的根本转变。
　　完善在京中央和国家机关住房制度的最终目标就是要建立和完善与社会主义市场经济体制相适应的住房保障新体制。新的住房保障体制要通过建立和完善公务员周转住房制度，满足公务员基本住房需求；通过完善住房补贴制度和住房公积金制度，增强公务员住房消费能力，满足公务员进一步改善住房条件的需求。在新的住房保障体制下，政府的作用体现在两个方面：一是通过提供标准统一、管理规范、只租不售的周转住房，用于满足公务员在政府服务期间的基本住房需要；二是通过住房货币化分配制度和相应的住房金融政策，为广大公务员购买市场供应的商品住房创造条件。
    这种新的住房保障体制与实物分配下的住房保障体制有着根本的不同，主要表现为以下两点：一是住房供应的主体不同。旧体制下住房供应的主体是国家和单位，新体制下由国家和市场分阶段承担住房供应。二是住房需求的实现方式不同。旧体制下职工住房需求的实现完全依赖国家和单位，新体制下职工住房基本需求由国家和单位来解决，进一步改善住房的需求依靠市场来满足。
　　综上所述，中央国家机关机关住房政策的路径选择是建立与社会主义市场经济体制相适应的住房保障新体制。具体而言，就是要建立和完善三项制度（住房补贴制度、住房公积金制度和周转住房制度）、逐步割断两个联系（职工自有产权住房在供应和管理上单位与职工个人之间的联系）、最终实现一个目标（住房市场化的目标）。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　（中央国家机关住房制度改革办公室课题组　　政策研究处 供稿）