为了解地方政府公务员住房制度改革情况，配合中共中央办公厅、国务院办公厅转发的建设部等单位《关于完善在京中央和国家机关公务员住房制度的若干意见》（厅字〔2005〕8号）配套政策的制定，中央国家机关住房制度改革办公室会同建设部房地产司、清华大学房地产研究所，于2005年6月赴贵州、四川、重庆、云南、江西进行了调研。现将调研成果汇报如下：
一、贵州等五省市住房制度改革基本情况
（一）住房分配货币化改革情况
1.贵州省
住房分配货币化改革方案采取的补偿方式为：统筹存量、增量两种资源，1998年前职工住房的历史遗留问题用存量解决，1998年后的住房消费问题用增量解决。将一个地区全部的存量住房按现值进行评估，按价值量统一再分配，分配范围包括行政事业单位职工，以及占职工总数80%左右的住房相对困难的企业职工。用存量住房对过去劳动报酬中住房消费含量不足的部分进行一次性补偿，让职工平等进入新的住房分配体制。
住房分配货币化改革方案实施后，采取发放住房补贴方式解决职工住房的资金来源，将机关和企事业单位每年用于职工住房建设的各种支出集中起来，根据占职工工资的一定比例按月发放补贴。增量补贴标准的制定依据：一是按国际惯例，双职工家庭工资中25年的住房消费含量应可买到一套经济适用住房；二是增量补贴额与存量补贴额购买力的平衡；三是1995年至1998年财政每年在职工住房上的支付能力。综合以上因素，将增量补贴标准确定为职工工资总额的10%。
增量补贴对象与住房公积金补贴对象一致（仅限于在职职工）。2000年省级干部房改政策出台后，从2001年1月1日起，省直单位增量补贴的发放对象扩大为所有在册职工，发放标准提高到20%（省级干部40%）。
通过货币化改革，向有房和住大房的职工收回一部分资金，补偿给无房和住房面积不达标的职工，实现社会公平。职工补交完土地收益差额后，住房产权按商品住宅进行登记，可上市交易，收益归己所有。对无力购买或承租住房的困难职工，通过廉租房和特困职工住房费用减免政策给予资助。
贵州省房改方案是建立在前期测算工作基础之上的，即分别算清“资产和职工”两本账，以求总体平衡。下面，以贵阳市为例予以说明。
1998年制定贵阳市住房分配货币化改革方案时，经济适用住房价格的确定方法是：以经济适用住房小区最集中的四级地段[ 贵阳市的地段划分方法是：以市中心为原点，一定距离为半径，画出六个圈，最小的为第一圈，最大的为第六圈。第一圈以内为一级地段，一二圈之间为二级地段，以此类推。]的实际房价即1200元/平方米作为测算基价，其它地段在此基础上适当考虑级差地租形成本地段价格。
表一 贵阳市货币化改革方案规定的各地段售房价格及租金表
地段 租金
（元/平方米） 售房价格（元/平方米）
经济适用住房价[ 为各地段经济适用住房均价。] 超标价
一、二级 10 1400 1680
三级 9 1300 1430
四级 8 1200 1320
五级 7 1050 1100
六级 6 950 960
对于房租的确定，按国际惯例，合理的租售比价应该是1:100-1:150。结合当时贵阳市职工的实际收入水平，最终按1:150的比例确定租房价格，即按贵阳市四级地段经济实用住房的出售价格，其月租价格应为8元/平方米，以此为基础上下浮动，形成各地段租金。
1998年12月贵阳市四级地段经济适用住房价格为1200元/平方米，砖混结构房屋年折旧率2%，抽样调查得出房屋平均折旧年限为17.5年，由此确定房屋平均重置价为：1200元/平方米×（1－17.5×2%）＝780元/平方米。
表二 贵阳市市级存量补贴兑现需求总量表
职级 人数
（人） 标准
（元/年） 补贴额
（人/年） 总额
（亿元）
科级以下 384423 660 15000 57.63
科级 36341 750 18750 6.81
处级（中级职称） 38100 950 23750 9.05
厅级（高级职称） 4073 1400 35000 1.41
合 计 462937 74.90
根据以上方法测算出的资产总量，按当时估算的在册职工总人数59万（含省级）计算，人均补贴额约为1.9万元。
表三 贵阳市职工存量补贴的对象和标准
现任职级 年存量补贴额（元）
科级以下 620
副科级 730
正科级 780
副处级及中级职称 900
正处级及副高级职称 1050
副厅级及高级职称 1280
正厅级 1450
注：1.每个职工1999年以前的实际工作年限（40年封顶）与职级标准相乘即为其应享受的存量补贴金额。
2.为了便于操作，职工按照本人1998年底的实际职级享受补贴。
3.表中没有包括省级干部，在2000年12月27日将副省级干部的存量补贴定为2900元/年，正省级干部定为3400元/年，职级认定时间为2000年底。
实际职工数为46.29万人，需兑现存量补贴总额74.9亿元（各职级补贴额按均值调整取值），加上省直单位10万职工所需16亿元，总需存量补贴90.90亿元。根据市房地产管理局提供的数据，贵阳市（含省直单位）存量住房的总面积为1470万平方米， 1998年底前总的存量住房资产现值为114.67亿元[ 计算式为780元/平方米×1470万平方米＝114.67亿元。]。存量现值扣除存量补贴总额后，节余23.77亿元。
为了体现职工在过去对社会和国家所作贡献的大小，在实际发放住房存量补贴时，将职工存量补贴标准分为7个档次。标准的制定依据以下2个原则：一是职级原则。职工职级不同，住房补贴应有所差别，这种差别以面积标准的形式体现。二是工龄原则。即认为职工25年工龄的存量补贴额应当可以购买与职级相符面积（面积标准的减半）的经济适用住房。
2.四川省
住房分配货币化改革起步较晚，进展缓慢，2004年7月才出台有关政策。面积（含公摊面积）控制标准为：科级以下87平方米，科级97平方米，副处级110平方米，正处级120平方米，副厅级145平方米，正厅级160平方米。2001年的基准补贴额为388元，工龄补贴额为每年每平方米6元。月住房补贴系数为16%。按月将补贴资金纳入单位部门预算，随职工工资发放。
迄今为止，各单位还没有落实住房分配货币化改革政策。有些单位已将职工住房补贴额上报省财政厅，但还没有得到批复，更多单位仍未向省财政厅上报职工住房补贴额，主要原因是职工住房档案很不完善。为此，主管部门拟用3年至5年时间建立健全职工住房档案。因此真正落实住房补贴还需要相当长的时间。
3.重庆市
住房分配货币化改革实施较早，有关政策较为完善，但实施效果不佳，主要原因在于财政支持力度较小。2003年以前，住房分配货币化改革进展缓慢，2003年底住房补贴全面停止。2004年，市政府重新调整试行文件规定，印发正式文件。这一年，各机关事业单位住房补贴陆续落实，但财政困难的局面仍未得到有效改善。
重庆市的住房达标建筑面积是指夫妻双方职级相同的家庭的住房建筑面积标准。夫妻双方职级不同的，其家庭住房达标建筑面积标准另有规定。住房补贴面积标准按住房达标建筑面积标准的50%确定。机关单位行政人员住房补贴面积标准为：一般干部40 平方米，科级干部48.88平方米，处级干部57.5平方米，局级干部80.5平方米。事业单位专业技术职务人员、管理人员及工人按各自职级，分别执行与机关单位相同行政级别人员的面积标准。
住房补贴的发放方式可为按月计发或一次性发放。考虑到 财政压力，现行的补贴发放方式为：离退休职工一次性发放，在职职工按月计发。无房职工按每月每平方米6.8元给予住房补贴，有房但面积未达标职工给予差额补贴。差额补贴发放方式分为按月差额补贴和一次性差额补贴两种形式。离退休职工及离退休时未发满规定年限按月差额补贴的职工，采取一次性差额基准补贴发放形式；其他住房未达标职工，采取按月差额补贴发放形式。
重庆市机关事业单位住房补贴标准只取决于职工住房面积标准，不与职工工资挂钩，同时也不区分新老职工。与中央国家机关公务员住房补贴标准相比，计算较容易，操作更简单。
4.云南省
省直机关自2003年开始发放住房补贴。首先发放离退休职工住房补贴（自2003年始），主要针对离退休无房职工和离退休住房未达标职工。补贴一次性发放，标准为每平方米600元。若夫妻双方都可以领到此项补贴，再加上工龄补贴（约每平方米100－200元），家庭对经济适用住房的支付能力较强。其次发放在职职工住房补贴（自2005年始），主要针对在职无房职工和在职住房未达标职工。其中，机关事业单位职工的配偶无法获得住房补贴的，经审查核实后，其配偶应当享受的住房补贴由承担该职工住房补贴的同一资金渠道解决，配偶所在单位不再提供住房和发放住房补贴。
由于各单位建立了详细的职工住房档案，且档案经过了有关部门严格审查，保证每个职工家庭最多享有一套住房，因此在住房补贴政策实施前，职工住房不存在超标问题，这使住房补贴改革得以顺利进行。同时，腾空房拍卖收入也是住房补贴资金的有效来源。
5.江西省
住房分配货币化改革目前处于酝酿阶段，没有成熟的政策和正式颁发的文件。省直房改办将首先逐步停止各单位集资建房，然后再启动住房分配货币化改革方案；货币化改革政策没有正式出台，但内容基本上与中央国家机关职工住房货币化改革办法相同。
江西省住房分配货币化改革起步很晚，但是预期执行情况会比较顺利。原因在于：一方面，江西省在1999年就成立了清房工作领导小组，现已对省直单位集资建房和重新分房的情况以及职工住房超标等问题核查清楚并处理完毕，建立了完善的职工住房档案；另一方面，住房补贴资金较为充实，不存在财政困难，仅售房款就已累计达8亿元，且售房款管理严格，没有被挪作他用。
（二）住房供应情况
1.贵州省
贵州省没有专门为省直机关公务员组织建设经济适用住房，事实上，通过科学的住房货币化改革方案和切实的贯彻执行，已基本实现了公务员住房的社会化供应。省直单位职工以工资收入、住房补贴、公积金和多种抵押贷款方式支付购租房屋，房源基本来自市场上的经济适用住房和商品房。
2.四川省
四川省直机关住房供应主要有以下3个渠道：
一是机关单位集资建房和合作建房。
二是机关单位使用自有土地和自有建设资金建房，供应给本单位职工，执行经济适用住房价格标准，具体分配政策由各单位制定。机关单位自建房的销售对象、审批制度、建设管理不同于经济适用住房的政策规定，因此，不属于经济适用住房范畴。至2003年，各单位自有土地已基本完成开发建设。
三是省政府机关事务管理局建设的经济适用住房。省政府成立了省直机关事业单位住房“四统”中心，四统指：出让土地、开发建设、新房出售、住房管理。“四统”中心目前在组织建设5万平方米经济适用住房。单套建筑面积标准严格控制在中小户型，即一般干部（科级干部）70－85平方米，县处级干部90－105平方米，厅级干部110－125平方米（不含公摊面积）。超标部分不享受经济适用住房优惠政策。
3.重庆市
公务员住房供应有两种方式：一是早些年的集资合作建房，二是社会供应的经济适用住房。重庆市没有专门为公务员组织建设经济适用住房，主要是因为重庆没有明显的市中心，各城市区块相对独立，机关事业单位分散其中，公务员可以就近购买住房。
重庆市对经济适用住房建设、供应和管理有全面长远的规划。布点选址方面，用毛容积率估算经济适用住房建设用地面积，结合市政规划布点选址，选址过程中遵循土地价值最大化原则。招投标方面，由政府主控，先对项目进行包装，再向社会公开招标。
价格方面，经济适用住房实行统一的政府指导价。政策规定所有经济适用住房要经物价局核价，早些年的单位自建房也不例外，只是单位有权对价格下浮一定额度。
经初步估计，重庆市新建经济适用住房中销售给机关单位的约占30%。这个数量已基本解决了市直机关公务员（包括新进公务员）的住房问题。
4.云南省
云南省直机关住房资源较其它省市丰富，房改售房结束后，仍有部分住房富余，其中很大一部分是房改超标处理后的腾空房，约2000套。省政府围绕腾空房的处置做了很多工作。
腾空房首先供给没有赶上房改也没有享受货币化补贴的职工，这些职工大都是新参加工作或新调来的无房公务员。职工按经济适用住房价格购买腾空房，评估后的价格约为每平方米700－840元。
剩余的腾空房除留下适当数量用作周转房外均予以拍卖。省政府原计划向社会公开拍卖，这就意味着任何单位和个人均有权参与竞拍，各单位职工对此很不满意。因此，省政府调整了拍卖政策，将剩余腾空房向本单位职工公开拍卖。调整后的政策得到了各单位职工的积极响应，拍卖进展顺利，拍卖过程公正公开，很多住房的成交价格在2000元/平方米以上（昆明市普通商品房为2500－2800元/平方米）。
无房职工可购买腾空房或新建经济适用住房。目前，省政府机关事务管理局组织建设了2个经济适用住房小区，总计20万平方米，约2000套经济适用住房。
5.江西省
江西省没有专门针对公务员的政策性住房供应。目前职工住房来源主要通过2种渠道：一是购买房改房，二是购买单位集资新建的住房。
2004年，江西省政府机关事务管理局与建设厅协商，将南昌市新建经济适用住房中的400套供应给省直单位职工，其中主要新职工，这是省直单位职工购买的第一批经济适用住房。但供给量还远不能满足职工的住房需求。目前省直单位无房新职工超过4000人，经济适用住房供给将完全通过南昌市建设经济适用住房予以解决，省政府机关事务管理局不准备专门为公务员组织建设经济适用住房。
（三）省级干部房改情况
1.四川省
2001年4月，省委办公厅印发《在蓉省级干部住房制度改革的实施意见》。该文件规定：
第一，在蓉省级干部，凡1999年底前承租可售省级干部住房的，可以继续承租或购买现住房。如果购买，根据其入住时间，执行相应的房改售房政策。凡1998年2月底前入住现住房的省级干部，执行每平方米750元的成本价标准，凡1998年3月以后入住的，执行每平方米800元的成本价标准。实际支付房价款每平方米不得低于230元。
第二，省级干部住房面积标准为：正省级220平方米，副省级190平方米。超标面积的处理与中央国家机关部级干部有关政策相同。
第三，租住不可售公房的省级干部，可购买调换住房，或者腾退现住房，领取补贴自行购房。承租现住房租金标准和执行提租时间与普通职工同步。
第四，从2000年开始，停止省级干部住房实物分配，实行住房分配货币化。新建的省级干部住房，购房者在合理负担基础上，通过使用住房公积金、住房补贴和住房贷款等方式购买。省级干部的住房补贴发放，与普通职工同步。
但据了解，四川省省级干部住房分配货币化的政策没有得到实施，与中央国家机关部级干部的房改情况类似。
2.重庆市
重庆市没有针对省级干部住房问题的专门文件，目前的主要做法是为省级干部建设经济适用住房。从2000年开始截至目前共建成70套省级干部住房。重庆市省级干部共约60余人，因此经济适用住房供应量已满足省级干部的住房需求总量。
重庆市经济适用住房的平均价格为每平方米1700元，省级干部购房补贴标准为每平方米1050元，按面积标准下限发放购房补贴。除一次性购房补贴外，还有一定数额的装修补贴，但不再计算工龄折扣。物业费象征性缴纳，每套每月50元。
目前大多数省级干部愿意腾退现住房，购买经济适用住房。只有10位干部仍选择继续居住现住房。主要原因是现住房折旧后价格较低，约200-300元/平方米，基本是同地段经济适用住房价格的1/4-1/5。
3.云南省
省政府机关事务管理局专门为没有购买房改房以及租住不可售公房的省级干部建设了经济适用住房小区，共108套住房，按经济适用住房价格出售。住房面积标准为正省级220平方米，副省级190平方米。省级干部的住房问题已通过购买新建的经济适用住房和房改房得到解决。
原省级干部租住的不可售公房，如独立小院、四合院，省政府准备留作官邸。
4.江西省
2003年底，省委办公厅、省人民政府办公厅转发了省直房改办《关于我省省级干部住房制度改革的实施意见》。该文件规定：
第一，省级干部承租的现公有住房，除不宜出售的外，原则上均可出售。省级干部购买公房的成本价、工龄折扣、现住房折扣、一次性付款折扣和环境因素折扣等，按有关规定执行。
第二，住房面积标准为正省级220平方米，副省级190平方米。已购住房的面积未达标的，可以在腾退现住房后，购买新建省级干部住房，也可保留现住房领取差额补贴。
第三，不愿购买住房的省级干部，可继续租用现住房。以后还可选择以房改成本价购买公房，或领取住房补贴。
第四，省级干部租住不宜出售的公房，视作过渡住房。
目前，包括省级干部在内的房改工作已基本结束，超过90%的公有住房已被出售。省房改办下一阶段的任务是做好公房出售的收尾工作，并启动住房分配货币化改革。
二、贵州等五省市住房制度改革的启示
贵州等五省市的住房制度改革各具特色，在改革的实践过程中探索出了一些成功的做法，但也面临一些共同的问题，对我们下一步的工作具有启示作用。
第一，短期内可以加大经济适用住房集中供应作为缓冲，长期则需转变职工住房消费观念，实施住房货币化补贴。
考察中，一些同志反映了这样的问题：一方面，省直单位自建或省直机关统建的经济适用住房供给不足；另一方面，市场供应的经济适用住房出现滞销。例如，四川省省直单位自建经济适用住房每年约10万平方米，省政府机关事务管理局从去年开始统一组织建设经济适用住房，计划每年5万平方米。但总供应量仍不能解决所有省直机关公务员住房问题。而成都市市场供应的经济适用住房则出现滞销，2004年，成都市新建成经济适用住房6000套，但因为对购房者的资格审查过于苛刻，仅有约1700户家庭有购房资格，而真正购房者只占2/3，仍有近5000套未出售。上述两类经济适用住房的价格相同，但由于市场供应的经济适用住房的位置欠佳（位于成都市三环以外的城乡结合地区），省直机关公务员不愿意购买。
针对上述矛盾，在职工住房消费观念短期内难以转变和住房租赁市场不够成熟的情况下，可以考虑从住房供给角度改善公务员的住房购买力。国管局已有组织建设专门向公务员供给经济适用住房的成功经验。这类经济适用住房区位较好且价格不高，受到广大公务员的欢迎，有效缓解了公务员住房问题。
由于受到土地资源限制，国管局组织建设的经济适用住房难以持续解决中央国家机关公务员的住房问题，从长远来看，系统内集中建设经济实用住房的模式与住房领域市场化的总目标也不协调，因此这些经济适用住房只能作为新的市场化住房制度形成过程中的过渡。
经济适用住房供应看起来是一个操作层面的问题，但实质上是一个对公务员住房消费行为影响最为强烈的政策信号。从长远看，合理的住房供应能够正确引导住房消费，因此应将尽快转变广大公务员住房观念，接受住房分配货币化政策作为工作的重点，否则会误导住房消费，使大家继续依赖单位获取实物住房。进而言之，在住房分配货币化的大趋势下，中央国家机关职工住宅如何建设、如何供应，值得深思。当初，同意由国管局、中直管理局集中建设一部分经济适用住房，是为了在从住房实物分配向住房供应社会化转变中有一个合理的过渡，同时也可以解决部分老职工的住房遗留问题。目前，城市土地资源日益紧缺，获得划拨土地的可能性越来越小，建设经济适用住房的成本日益提高，国管局、中直管理局集中建设住房的模式，需要进行调整和重新定位。客观而言，当前中央国家机关职工住房选择和消费行为已经受到了市场范式的影响和冲击，主要受行政效能支配的集中建设和分配的住房供应模式难以满足市场背景下的住房消费行为，其经济性和实效性也无法得到保证。
第二，住房分配货币化改革的关键在于制定与住房价格相适应的动态补贴标准及提供相应的资金保障。
实践表明，制定与住房价格相适应的动态的补贴标准并提供相应的资金保障是推动改革顺利进行的关键。贵阳市的货币化改革方案正是以该市各地段经济适用住房价格为补贴依据，市财政给予资金保障，使得住房分配货币化改革进展顺利，新旧制度得以平稳过渡。江西省虽以购买商品房的职工为补贴对象，但由于其制定的补贴标准与当时的商品房价格相差较大，加之财政支持力度不够，致使货币化改革推行中遇到了很大阻力。
这种矛盾在中央国家机关的房改工作中也很突出。尽管相关文件都明确要求制定动态补贴标准，但改革至今执行的依然是1999年的标准。一方面，与中央国家机关职工住房需求相匹配的经济适用住房供应明显不足；另一方面，由于城市地位的特殊性，北京市的商品房价格居高不下。在这样的背景下，中央国家机关的住房补贴政策尽显乏力，住房补贴货币化进程难如人意。可见，财政的支持力度是一个问题，政策设计和实际操作的脱节更不能忽视。
第三，完善职工住房档案并予以科学管理是房改工作顺利展开的前提。
目前四川省绝大部分省级单位已建立了职工住房档案，但仍不完善，没有涵盖职工住房面积、产权形式、房屋属性等必要信息，难以准确认定职工的实际住房情况。此外，职工住房情况大都是由本人填写，虽然确定住房档案之前要求各单位张榜公示，但职工并不了解彼此间的住房情况，因此住房档案的真实性还有待考证。
重庆市制定了职工住房货币化补贴的详细实施办法，但由于职工住房档案信息不完善，在是否有房及面积大小的认定上存在很大问题。各单位还没有建立职工住房档案，无法确定职工家庭的住房情况，加之住房分级管理（市房改办管理市直机关及市属企业住房，区县房改办管理区县所属单位住房），各级管理部门相对独立，难以实现信息充分融合和有效沟通。
第四，房改工作实施过程中要注意平衡各单位利益。
目前各省（市）机关事务管理局统一建设的经济适用住房大多数仍处于建设阶段，因此绝大部分职工的住房是由职工所在单位自行解决，集资建房和自建房是主要的住房供给渠道。由于各单位的土地资源和资金实力相差较大，导致职工住房利益很不均衡。
从总体上看，重庆市市直机关公务员住房问题已基本解决，其主要的解决途径是早些年的集资合作建房，真正依靠近几年经济适用住房供应解决的住房问题并不太多。而集资合作建房与各单位土地资源和资金实力有很大关系，导致各单位职工住房条件极不均衡。
四川省住房管理部门曾尝试从各单位新建住房中抽取少量住房，集中起来调剂余缺，供应给住房条件差的单位，但是形同杯水车薪，远不能解决实际问题。
第五，年轻公务员住房问题突出，其住房政策应单独设计，主要依靠货币化的方式解决住房问题。
各省（市）每年新录用公务员的住房问题仍不好解决。虽然各单位只须按标准发放住房补贴，没有给新职工分房的压力，但是新职工短期周转住房问题十分突出。目前各单位向这些职工提供集体宿舍或周转房，但数量有限，无法满足需求，最终导致新职工住宿条件差，不少职工开始进入三级市场。
在这样的趋势下，年轻公务员的住房问题还应依靠市场解决。政策部门可以通过增加住房金融手段的方式，进一步提高这部分职工的购房能力。在住房分配货币化的实现方式上，无论是单设账户还是提高公积金缴存比例只是一种过渡形式，实践证明，将购房补贴、提租补贴、供暖、物业补贴等各种形式的住房补贴整合，在工资中充分体现出来，将是住房货币化分配的最终实现形式。
从实物分配到货币化分配是住房制度的重大转变。在这一转变过程中，对老职工要注意政策衔接，平衡住房面积达标和未达标职工间的利益，而新职工既然没有享受到住房实物分配的福利，就应该立足货币化分配的思路，单独设计政策，如果过分强调新老职工之间的利益平衡，将会使政策的设计和操作陷入困境，无法解决实际问题。
（中央国家机关住房制度改革办公室课题组 执笔人：张宇）
|
|
|
|
