八十年代后期，中央国家机关陆续在和平里、三里河等地区进行危旧房改造。十年来，立项在中央国家机关名下的成片危旧房改造项目有4片。这一时期危旧房改造的主要模式是中央国家机关成立危旧房改造办公室，通过集资启动危旧房改造。即各部委将预算内建设资金和自筹资金投资到危旧房改造项目上，委托危改办具体操作实施，按基本建设管理制度进行管理，实行“交钥匙工程”。这一模式在危改初期起到了一定的作用。但随着住房制度改革的不断深入，尤其是停止住房实物分配，实行住房分配货币化的新方案实施后，国家住房供应体系和投资政策已发生了很大变化，危旧房改造工作面临许多新情况、新问题，集资改造的方式已不能适应新形势的要求，而同时居住在危旧房小区的职工要求改善住房条件的呼声日益增高。面对这种形势，如何加大危旧房改造力度，寻找和探索出一条投资省、见效快并为广大职工易于接受的危旧房改造创新之路，加快改善中央国家机关职工住房条件，成为我们房管房改部门面临的紧迫而实际的问题。本文仅就这一问题，结合中央国家机关的实际，作出初步的探讨。
把握危改难点是寻求创新模式的前提
危旧房改造工作的难点主要有以下几方面：①建设资金的筹集和资金平衡的问题。由于政府投资退出住宅建设领域，使集资改造的模式行不通，若走市场开发建设之路，一是造成中央国家机关管理的土地流失，二是新增住宅面积的单方造价太高，根据估算和实际结算北京地区都在每平方米6000元左右，中央国家机关工作人员买不起。②拆迁难度大、费用高。危改拆迁与一般房地产拆迁适用同样的补偿安置办法，危改区居民在解危的同时，要求解困的心理日益增强，甚至希望通过拆迁获得较大经济利益，“拆迁，拆迁，一步登天”，使得拆迁成本增加。按照新的货币拆迁补偿政策“补偿款根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价确定”，给改造前期造成巨大的资金压力，且改造后的市场售价在7500元/平方米左右，从而加大危旧房改造工作的整体难度。③为了保护古都面貌，危改区的总体规划也必须服从北京的整体规划，由于限高和其它因素，使得容积率低，造成危改区的单方造价高。实践证明，单走开发之路行不通，因此，必须创新加快危旧房改造的思路。
创新实施模式是推动中央国家机关危旧房改造的基础
结合中央国家机关的实际情况，通过危旧房改造政策的研讨，我们提出了如下实施模式：
（一）实行“房改带危改”的模式。通过分析，北京市“房改带危改”的模式带来的政策优惠显而易见，但它有很多中央国家机关不适用的地方，北京市的危改特点是解危适度解困。而中央国家机关的特点是现居住区的老同志多，资历深，职务高；解危必须满足或超过职务面积标准；对住宅的品位要求高；政府支持力度较小。为此，要借鉴“房改带危改”的危旧房改造模式，须解决以下问题：①项目的立项权。要想享受危改政策，就要从项目的立项开始，立项就应立为“危改”项目。②拆迁。若项目立项为危改后，中央国家机关现已实施的和未实施的项目，都应享受危改的政策优惠。不能按非危改的拆迁安置办法执行。③土地使用权的收益。中央国家机关成片危改区的土地归国家所有，房屋所有权属于各部委，但50年代建设时，是国家预算内投资，随着住房制度由实物分配改为货币分配后，房屋所有权及土地使用权归住户所有，且原房屋在出售时，2%的残值部分已归原管理部门所有，加之建设经济适用房实施单位只收取管理费，这样从理论上讲产权单位在危改过程中，不能再有土地使用权的收益问题。但由于受“开发带危改”观念的制约，及改造后形成利润的驱使，使原产权单位在没有利益的前提下，对危改工作支持不够。例如三里河17部委的集资危改协议规定，拆一还一补一，即拆除一平方米，返还住户一平方米，再补原产权单位一平方米，这样势必使新增面积的造价过高。这样，不仅中央国家机关工作人员个人买不起，而且造成中央所管土地的流失。④回迁安置原面积部分执行房改价并扣除工龄及其它优惠，超过原面积部分以经济适用房价格计算。危改应实行鼓励回迁，允许外迁，自由选择的拆迁安置原则。⑤已售公房的售房款如何进入危改建设投资。这要从两方面考虑：一方面已售公房的售房款及残值应由资金管理中心转入危改实施单位，另一方面在已售公房的售房款中已将原房屋折旧部分扣除，但危改后的新房是没有折旧的，还应从住户手中收回折旧款，每平方米预计在550元左右。⑥允许外迁，要制定配套的廉租房建设和管理方面的政策规定。
（二）基建带危改的模式。该模式运作的要点和内涵是：根据办公楼及领导住宅区的建设计划，在上述几片危改区内选址建设中央国家机关部委的办公楼及领导住宅区，用政府预算内投资拉动危改区内的红线外及内的配套设施建设，减轻前期危改的投资压力。通过对危改范围内拆迁居民的就地安置，降低危改的拆迁安置压力，还可以通过货币拆迁来实现。
（三）开发带动危改的模式。该模式的运作要点和内涵是：将危改区内的经营性配套服务设施，以市场价销售和经营。例如：危改区内的车库和商业服务性用房，可以一次出售，也可以以租代售，平衡改造资金，降低住宅成本。该模式主要解决和物业管理的衔接问题。前期投资是由物业公司为投资主体，还是由危改实施单位为投资主体进行投资并管理，同时前期要加强可行性研究和预售工作的管理。
（四）房改、基建、开发共同带动危改的模式。该模式是对上述三种运作模式的有机综合，按照实施危改的最终目的，必需加强管理，切实降低危改住宅的价格。危改后的住宅主要是向在京中央国家机关的公务员、全额拨款、差额拨款事业单位的职工以及中央所属企业单位的职工销售。由于这一阶层收入低，因而要降低开发成本，控制销售价格，使他们买得起，这是危改建设顺利进行的关键。为此，应把危改区定为经济适用房，严格按照国家制定的七项成本因素：建设用地的征地和拆迁补偿安置费、勘察设计和前期工程费、建安工程费、住宅区基础设施建设费和非营业性配套公建费、贷款利息、税金和3%的利润，掌握经济适用房的价格，确保住宅的销售价格在规定的范围内。但由于危改区的地理位置不同，价格还应体现级差地租原则，住好地段的多拿钱，住好房的多拿钱，促进危改工作的健康发展。
创新实施机制是推动中央国家机关危改工作的保证
适应住房供应体制改革的要求，应创新危改的实施机制。
（一）建立健全危改组织机构，进一步制订和完善配套政策。为了保证危改工作的顺利进行，中央国家机关应成立统一的危旧房改造领导小组，负责整个工作的组织协调。首先要按照国家有关政策，协调好与北京市政府的关系，争取享受北京市的优惠政策。为了将经济适用住房列为住宅供应体系的重要组成部分，北京市政府制订了《北京市关于危旧房改造实施条例（试行）》、《关于加快经济适用房住房建设的若干规定》和《北京市经济适用住房小区物业管理服务费用管理办法》等一系列文件，这些文件对推动北京市的危旧房改造和经济适用房建设发挥了积极作用。我们要结合中央国家机关的实际情况以及上述需要解决的问题，制定中央国家机关危改的有关配套政策。其次是组织各部委的合作，调整各部委的利益，协调好各部委的关系。达到统一组织、统一规划、统一实施的目的。
（二）改革现行的工程管理体制，创新实施机制。按照国家法律的有关要求，危改项目在引入竞争机制和全面实行承诺制度的同时，重要的是落实项目法人责任制。中央国家机关三里河17部委的危改工作之所以遇到资金筹措困难，主要是没有明确的项目法人。在取消实物分配和用预算内投资进行建设住宅后，原来的组织形式无法再进行危改融资。为了适用改革后的投资体制必须实行项目法人责任制，项目责任人改为项目法人，经竞争后确定的项目法人对项目建设全过程负责。项目法人向中央国家机关危改领导小组及居民承诺建设质量、工期及价格。负责全面落实招投标制、监理制、项目法人责任制。创新实施机制，就是中央国家机关的危改工作应走统一规划，集中实施的路子，只有这样才能克服各自为政的低效率运转机制，克服重视施工，轻视项目的策划和可行性研究的管理机制。通过竞争建立项目管理责任制，实行动态的造价管理制度。
贯彻落实各项优惠政策是推动中央国家机关危改工作的关键
房地产行业是受国家政策影响较大的行业，危旧房改造更需要制定相关的优惠政策，而推动危改工作的关键是贯彻落实各项优惠政策，达到在保护古都风貌的前提下，提高住宅的使用功能，降低造价，取得良好的社会效益和经济效益的目的。在引入竞争机制的条件下，要组织一支高素质的危改队伍，吃透政策，抓紧危改区的环境及配套设施建设，加强工程建设管理，提高危改住房的科技含量，只有这样才能建成一批有特色的危改区。
综上所述，我们所提出的危改新思路——房改加基建加开发带危改的模式，是一个系统化的工程，是一种全新的探索。它还应在进一步制定配套政策的支持下，进行策划和可行性研究，通过小规模的危改试点。试点成功之后，再全面推动中央国家机关在京成片危旧房改造工作。
寻寰中 张建华 李增良
