为加强在京中央国家机关存量土地管理，合理配置土地，提高土地利用效率，保证中央国家机关各部门办公和住宅建设用地需求，促使在京中央国家机关现有土地资源按照政府资产利用的客观规律进行整合，形成土地使用管理的良性运行机制，我们对在京中央国家机关土地使用管理的有关问题进行了调查研究。

　　      一、中央国家机关在京土地的基本情况

　　      中央国家机关在京土地范围包括：中央国家机关使用的北京市范围内的国有土地；机关事务属国务院机关事务管理局归口管理的企事业单位使用的北京市范围内的国有土地；按国家有关规定其他应纳入中央国家机关用地管理的北京市范围内的国有土地。

　　      从整体上看，中央国家机关在京土地的自然属性表现为：区位优越、布局零散、一宗土地由多家单位共用等方面；社会属性表现为：是中央政府有效运转的基础与保障、价值体现为行政效率和公共效能的最大化、主要以行政手段加以配置、具有整体性、是由中央财政投入而形成的中央政府资产等方面。

　　      二、在京中央国家机关土地使用管理工作中亟待解决的问题及产生的原因

　　      目前在京中央国家机关土地使用管理工作中存在的问题主要表现在外部矛盾和内部矛盾两个方面。外部矛盾是中央国家机关整体与地方政府在土地权益上的矛盾，具体表现为土地登记工作进展缓慢、被占用土地得不到合理补偿、土地取得困难并且代价高昂。内部矛盾是国务院系统内部因土地引发的矛盾，造成了各土地使用单位之间的权属纠纷以及土地利益分配上的不均。国管局与各部委之间,各部委之间，部委内部（下属企事业单位、分设单位之间）都存在着各种各样的土地纠纷。

　　      由于中央国家机关的土地资源占有量很大，大约相当于北京市城区总面积的三分之一，因此，如何改进中央国家机关土地使用管理工作，不仅是国管局的紧迫任务，也是北京市有关管理部门需要面对的一个重要课题。

　　      中央国家机关土地的市场价值在改革开放后，在市场经济条件下逐渐显现出来。由于中央国家机关土地使用的目标取向主要不是经济效益的最大化，而是行政效率和公共效能的最大化，因此，中央国家机关用地的目标取向与土地利用的市场化趋势之间就不可避免地产生了冲突。中央国家机关土地使用管理中存在的问题在这一点上得到了集中体现。这是由北京市城区可用土地资源现状以及在京中央国家机关土地的区位特点决定的。这一矛盾是市场经济发展的一个必然结果，而且还将长期存在。对此，应该按照市场经济的客观规律，采取积极的态度来承认矛盾、正视矛盾和解决矛盾。

　　        三、加强中央国家机关在京土地使用管理的必要性

　　      （一）是维护社会主义市场经济正常秩序的需要。中央国家机关在京土地是中央政府的一项重要资产。政府的不动产产权明晰，是社会主义市场经济秩序达到公平、公正的一个重要方面。

　　      （二）可以解决公共财产所有者虚化问题。国有土地的所有权包括对国有土地的占有、使用、收益、处分的权利，《中华人民共和国土地管理法》规定国务院代表国家享有国有土地收益的权利，各地方政府由国务院授权行使国有土地所有权的某些职能。因而，对于北京市行政区范围内的中央政府土地的收益权和处分权，国务院可以合法地自行管理或者授权其直属机构来行使。加强在京中央机关土地管理，就是要明确作为公共财产的政府土地资产的产权归属，使得政府土地的产权关系成为一种财产权关系。

　　      （三）有利于提高土地利用效率，对土地资产进行合理配置。目前，中央机构的土地是分别划拨给不同政府部门和单位的，这种方式虽然保证了这些非营利性的行政事业单位的正常运作，但是也导致土地利用效率不高和国有资产流失。将分散于各单位的政府土地集中起来管理，有利于土地资产的社会效益、经济效益和环境效益达到最佳。

　　      （四）保障政府办公用房和公务员经济适用房用地需求。政府行政用地、事业单位用地和中央直属企业用地不仅规模大，利用起来也比较特殊。加强在京中央国家机关土地管理，有利于政府用地体系中政府行政用地、事业单位用地和中央直属企业用地之间的合理调配，使得政府土地资源得到合理有效的利用；有利于尽可能地满足政府办公用地的需求，树立政府良好的形象，改善政府公务员的生活条件，提高他们的工作效率。

　　      （五）充分体现中央政府土地使用管理的专业性、特殊性和安全性。

　　      土地使用管理工作具有很强的专业性，开展这项工作需要由具有一定专业知识水平和职业道德的专业人员来进行。中央政府是国家行政运转的“心脏”。在行政体制上，各部委直属于中央政府，是中央政府的一个组成部门；在工作性质上，他们的工作不仅重要，而且特殊。因此，这部分土地应该由国务院直接管理，而不应交给北京市地方政府管理。

　　      （六）有利于加强政府内部约束和外部保护，形成良好的政府资产管理体系和监管体制。政府土地资产占政府总资产的比例很大，但从政府土地资产的内部管理来看，目前存在很多问题，比如：岗位职责不清、程序不顺、人员更迭速度快等。加强在京中央政府土地使用管理，不仅可以从内部提高监管人员的专业素质和职业道德，提高政府土地资产的利用效率，而且可以从外部加强对政府土地资产的保护，以保证政府工作的正常开展，避免政府土地资产流失。

　　        四、国管局土地管理工作的目标和内容

　　      （一）国管局土地管理工作的目标。首先是用地保证。一方面，保证中央国家机关及其在京单位办公用房用地需求及时得到满足；另一方面，保证中央国家机关及其在京单位办公条件及时得到改善。其次是用地服务。国管局土地使用管理工作的基础是产权产籍管理，核心是土地利用管理。土地使用管理是一项专业性很强的管理，在土地利用过程中就需要一系列的专业性服务，如：土地登记、编制土地利用专项规划、土地权属问题处理、土地调查、土地收益管理等。

　　  （二）国管局土地使用管理工作的主要内容。国管局作为国务院管理中央国家机关事务工作的直属机构，负责中央国家机关及其在京单位土地使用权的管理工作。具体工作内容主要体现在土地登记、编制并组织实施中央国家机关土地利用总体规划、土地使用管理、土地管理人员管理方面。

　　     五、解决问题的对策和建议

　　      （一）尽快理顺土地使用管理体制，落实国管局对中央地产的管理职能

　　       1、中央国家机关土地的审批管理职能应该授予国管局

　　      国管局根据国发[1998]5号文和国函[1995]24号文负责中央国家机关及其在京单位土地使用权的管理工作。但国管局在行使其具体职能时，受到了“土地国有、属地管理”政策的制约。这在很大程度上阻碍了国管局土地管理工作的开展，削弱了国管局对中央土地财产权的维护力量。根据《中华人民共和国土地管理法》第五十三条规定，国管局也在“县级以上人民政府土地行政主管部门”之列。中央国家机关地产作为国务院的自有资产，本着加强政府资产管理和利用的目的，相应的土地审批管理职能也应当由国务院授予国管局等直属机构而不应授予地方政府。

　　      2、由国管局代收土地出让金，以此来行使土地使用权管理职能

　　      目前国管局拥有对中央国家机关土地使用权的管理职能。由于划拨土地概念的变化，尽管土地出让和转让的法律规定没变，但土地出让和转让的内涵却在发生变化，在近年来的房地产转让中已表现出土地使用权价值正在不断地接近所有权价值。土地使用权价值是土地所有权价值的具体化，它包括收益权、使用权和处置权等，收益权的体现是土地出让金。为体现收益权，应采取由国管局代收土地出让金的方式来收回对中央国家机关土地的部分管理审批权。收取的土地出让金上缴中央财政，可用于建立中央国家机关土地基金，专项用于中央国家机关土地登记、规划、管理、收购、储备等工作，或用于机关的办公用房和公务员住房建设。

　　      3、减免中央国家机关在取得和处置行政划拨用地时所需交纳的税费

　　      在北京市的实际操作中，划拨地与出让地的区别仅仅体现在出让金的交纳上。中央国家机关在取得所谓行政划拨用地时，除了必须拿出大量资金用于拆迁安置原土地使用单位和个人外，还必须交纳除出让金外的其他税费，有些还要交土地出让金，从而大量增加了中央国家机关的购地成本。为此，建议财政部和北京市政府，对中央国家机关行政划拨用地在取得和处置时现阶段所应交纳的税费均予以减免。

　　      4、各综合部门应加强沟通与协调，充分利用中央政府资源完善土地管理手段

　　      中央国家机关是一个整体，中央国家机关的一些综合部门均掌握着相当的资源。因此，可以通过加强部门之间的沟通、协调，提高有关部门领导对中央国家机关房地产管理的重视程度，在信息上互通有无，充分利用中央政府的财政投资支付手段来保证中央国家机关用地供应，并制定有利于中央国家机关土地使用管理的各项政策。

　　      （二）制订中央国家机关土地专项规划

　　      政府用地统一规划可以一举解决中央国家机关目前面临的土地难题，有利于中央政府更好地执行管理职能，带动北京的城市发展和增加中央国家机关建设资金。国管局必须尽快开展中央国家机关建设用地的统一规划工作，可以从以下三个方面入手推动这项工作：一是对现有土地资源进行总体规划；二是采取动迁土地置换的办法，逐渐实现行政建设用地的集中布局；三是可以采取建设“副都”的做法，在北京市的城市规划中设立专门的中央政务区（CPD），实行单独管理。

　　      （三）建立国管局与北京市政府的沟通机制

　　      首先，国管局应当与北京市联合成立专门的土地审批、协调机构，联合发文，并建立申报备案制度。保存好所有中央地产的变动资料，登记在案并得到北京市认可。一并将多年来丢失的零散土地整理登记出明细帐，由国管局代表各部委出面与北京市统一交涉、统一置换。其次，国管局应与国土资源部共同研究解决北京市在进行危改拆迁时出现的新的国有土地收益流失问题。

　　      （四）完善中央国家机关土地的内部管理机制

　　      1、中央国家机关土地管理模式的改革，应当与机关后勤制度改革同时进行，通过改革将各部委分散的人力物力有机地组织起来

　　      中央国家机关土地使用管理的长期目标应该是中央国家机关房地产全部由国务院的某一个部门集中掌握，例如可以授权国管局统一管理，各部委房地产管理人员都由这一部门派驻，机构、人员由其直接管辖，与各部委之间只是服务关系。为打破中央国家机关土地使用管理工作的被动局面，在组织方面有三种管理模式可以进行探索：⑴成立对中央国家机关土地进行事务性管理的专门机构——土地储备中心；⑵国管局房地产司的土地使用管理工作独立出来，成立土地服务中心；⑶授权国管局对各部委的土地管理人员组织资格考试和颁发上岗证书。

　　      2、针对用地单位性质的不同在管理政策上有所区别

　　      ⑴行政单位：为利于中央国家机关用地的统一规划，加大对行政用地的管理力度，对行政用地应采取严格管理方式，结合办公用房的统一管理思路，由国管局统一登记，统一管理，统一调整使用，统一处置。

　　      ⑵事业单位：全额拨款的事业单位，对其所占用土地应参照行政机关房地产管理方式进行管理；差额拨款事业单位及自负盈亏、进行市场经营和领取营业执照的事业单位可参照企业用地管理思路，由各上级行政主管部门决定对此类事业单位的管理方式，由各部门提出意见，决定其管理方式，给予其较大的自主权，但其处置意见应报送国管局进行审查确认。

　　      ⑶企业单位：应当对企业用地进行进一步分类。如果企业是利用土地获取收益，应按照一定的比例向国家财政交纳土地资产补偿；如果企业是利用土地建设职工住宅或经济适用房，不应收取任何费用；如果企业是将土地作为生产资料建设厂房，或以地入股新设、分设、分立、合并新的机构企业，应给予积极的支持和帮助。

　　      3、建立土地收购储备制度，开展土地整理拍卖工作

　　      当前,在京中央国家机关用地中存量土地潜力巨大,一方面是部分机关单位用地中存在着土地闲置现象；另一方面，北京城市建设速度很快，如果不早作土地预留准备，一些位置、地段将无地可用；第三方面，《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地资产管理建立土地储备制度的意见的通知》明确规定国家机关用地不列入北京市收购储备土地的范围，为国管局开展土地储备工作提供了很大空间。

　　      中央国家机关通过建立土地收购储备制度，可以合理控制土地的投放量和需求量，控制盲目供应,抑制多占少用，以持续满足各部门机关办公用地日益增长的需求，达到土地供求平衡。同时，通过建立土地收购储备制度，将有助于更好地实施在京中央国家机关用地规划，巩固和加强对在京中央国家机关土地利用和管理的独立权利和控制权利，强化新形势下对土地储备的主动权，保障对土地的需求和对房地产的处置。土地收购储备制度是市场机制配置资源规律在土地利用中的具体反映，是土地使用制度改革的重要步骤，通过公开招标、拍卖，可以杜绝土地利用上的暗箱操作，杜绝腐败源头。但是，土地收购储备制度的建立，还需要就行政和市场因素在土地收购储备中的地位和关系、土地供应和储备方式、土地收购储备组织形式、风险防范和保障体系、资金的来源和保障以及财务预算管理办法等方面进行深入的理论研究和实践探索，也需要加强与国务院办公厅、国家计委、财政部、国土资源部、建设部、北京市人民政府的沟通与联系，取得这些部门和领导的支持。

　　      （五）尽快制订政策，完善管理法规

　　      完善中央国家机关土地内部管理机制的一个迫切要求是尽快制订和完善有关政策法规，应尽快出台《在京中央国家机关土地管理办法》等法规，对实际管理工作中存在的一些含混不清、管理薄弱、纠纷不断的地方，进行明确的界定、规范和指导。

　　     

　　     

　　                                                              房地产司《在京中央国家机关土地使用管理模式》课题组