政府采购与统分统购(政府采购)

　　　　
政府采购与统分统购

王　德　

　　　政府采购与统分统购是两个性质不同的概念,本文之所以把二者并列起来论述,主要由于,在我国政府采购制度的具体实践中,有人把它等同于计划经济时代几十年一贯制的“统分统购”,等同于控制社会集团购买力的“控购”,甚至认为,现阶段我国推行政府采购制度,是老调重弹,走回头路等等。笔者认为,在政府采购制度逐步成为政府消费行为基本模式的时候,有必要在政府采购与统分统购二者关系问题上有一个清醒的认识,这是我们澄清模糊认识、把握政府采购制度本质的内在要求,推行政府采购制度需要解决的一个共性问题。政府采购又称公共采购,指政府为了开展日常的政务活动或为公众提供服务的需要,以公开招标为主要方式从国内外市场为各级政府机关统一购买货物、工程和服务的行为。它有十分显著的特点,这就是:资金来源的公共性,采购资金来源于国家财政收入,是纳税人的钱;采购主体的特定性,采购者是依靠财政开支的行政机关、事业单位或其他社会团体;采购活动的非商业性,采购不以赢利为目的,只是为了消费;采购对象的广泛性,它主要涉及货物、工程、服务三个领域。此外,政府采购还具有极强的政策性,行为的规范性等特点。统分统购是建国初期我们在学习、借鉴苏联经验的基础上,与计划体制和特定企业管理体制相配套而建立起来的购销与分配体制,在特定的历史时期发挥了重要作用。但是,随着我国短缺经济时代的结束和计划经济向市场经济的转轨,这种体制的弊端就日益显露出来。由于受统分统购体制的约束,几十年来,我国的国民生产缺乏动力,社会生活缺少活力,难以适应复杂多变的市场需求,更无法与世界经济社会发展步伐接轨。通过以上分析,可以看出政府采购与统分统购是有共通之处的。比如,就购买活动而言,二者都具有对象的广泛性、操作的程序化、活动的被制约性等特点。就购买结果而言,二者对于促进国民经济的宏观调控,对于平衡地区经济的发展都起到相同或相似的作用。客观地说,在我国,统分统购与政府采购有着不可分割的联系,这特别突出地表现在购销政策上。如80年代初全国供销总社关于农副产品收购的政策中就有根据我国生产力状况和农副产品对国计民生的重要程度,分为一、二、三类产品,分别采取统购、派购、议购的政策,其中,一类产品棉花(包括棉短绒)实行统购统销,由供销社统一收购,统一分配;二类产品,如黄红麻、茶叶等实行派购;三类产品则实行议购议销。这与政府采购制度有许多相似之处,因此,在某种意义上,现行的政府采购制度是统分统购政策的进一步延展。党的十一届三中全会后,我国在建筑等领域首先推行了招标投标制度。1980年国务院颁发的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》,就有关于招标投标的相关政策,这　实际上是我国政府采购制度的早期实践。所以,政府采购制度对于我国社会主义现代化建设而言,并不是无源之水,无本之木。尽管如此,我们并不能由此结论说,政府采购在我国就是统分统购,就是“控购”。虽然二者有许多共通之处,但政府采购与统购统销的区别却是原则性的。主要表现在以下几方面:一是行为主体的不同。首先统分统购的行为主体十分宽泛,它可以是国家、集体或企事业单位,也可以是不同的行业主管部门;而政府采购的行为主体相对较窄,它专指各级政府机关、政府部门或者依靠财政开支来运转的单位。其次是统分统购的对象主要是有形物品;而政府采购除了有具体形态的物品、工程外,还有活劳动的一面,即它把服务本身当成商品来进行购买和使用,这是政府采购有别于统分统购的显著特点。二是体制形式不同,并形成了不同的行为结果。计划体制下的统分统购,购买不当、分配不均、销售盲目的事情时有发生。有悖于统分统购的良好初衷,抑制了广大群众的生产积极性,也不利于国民经济的发展。而市场体制下的政府采购通过引进竞争机制,在法制秩序中使采购确保物有所值、交易公正、公平竞争、避免暗箱操作、减少腐败,促进社会再就业,支持困难企业和少数民族、不发达地区企业的发展,从而实现国民经济的良性循环。三是管理手段不同。计划体制下的统分统购,采取行政管理手段,主要依靠行政命令,按照行政区划,根据行政隶属关系来进行,造成了多种不良后果。市场体制下的政府采购,采取经济管理手段,在法制秩序下,通过市场竞争有效地配置资源,并通过对价格机制、竞争机制、供求机制和风险机制的综合运用,把经济核算、经济效益、经济利益和经济责任紧密地结合在一起,使整个采购活动能以最少的投入得到最大的消费产出。四是活动环节不同。一般认为,社会生产与再生产过程经过四个环节,即生产—交换—分配—消费。计划体制下的统分统购,其着眼点主要在生产与分配环节,市场体制下的政府采购,其着眼点主要在交换与消费环节。实践证明,在物资匮乏的年代,统分统购的确起到过十分关键的作用。但也容易把分配式的流通看成是社会主义商业的基本特征,容易把商品流通等同于计划分配。政府采购与统分统购不同,它是通过交换、消费环节的运用,兼顾生产、分配、交换、消费四环节的综合平衡,从而在真正意义上实现公平与效率的目标。五是市场状况不同。严格地说,统分统购是卖方市场的突出表现,政府采购则是买方市场的必然选择。建国初期,由于物资奇缺,我们不得不加强对全社会物资状况的综合计划,不得不扩大国家统配物资的数量与类型。改革开放特别是十四大以来,我国的市场化进程取得了重大进展,商品市场的买方市场格局越来越明显,从生产资料到消费资料、从城镇市场到农村市场,相当一部分产品处于供大于求或供求平衡的状态。这种市场状况是政府采购得到产生、发展、实施的最为根本的市场动因。总之,政府采购是公共资金支出的一种全新的制度,它与统分统购有着原则的区别。通过对统分统购和政府采购两种不同管理制度的比较,事实充分地说明,现阶段在我国推行政府采购制度,对于调整消费结构、合理有效地使用公共资金,对于建立现代市场经济的竞争秩序、培养企业竞争力,保护我国的采购市场,加快与国际经济接轨的步伐,促进新时期政府机关廉政建设等都具有十分重要的意义。(作者单位:国管局后勤改革处)1999年　第5期　《中国机关后勤》