从地方看机关后勤服务费用结算制度(理论探讨)

从地方看机关后勤服务费用结算制度

郭卫东

　　建立机关后勤服务费用结算制度,是机关后勤服务社会化、市场化、商品化的根本途径,舍此,机关后勤社会化改革便无从谈起。　　一、各地结算制度实施进展情况　　2000年4月,国管局在经过1年试点的基础上,正式印发《关于建立机关后勤服务费用结算制度的意见》(国管财字[2000]63号),明确了建立结算制度的原则、结算项目和结算方式。同时,印发《关于在科技部等部门进行建立机关后勤服务费用结算制度扩大试点的通知》(国管改字[2000]68号),在科技部等10个部委扩大试点范围,并明确为2001年全面推行结算制度做好准备、创造条件。　　与此同时,各省市机关后勤部门也积极进行了试点工作,比较典型的有吉林、上海等省市的机关后勤部门。如吉林省人民政府办公厅为贯彻落实国办发147号文件精神和全国机关事务工作协会一届四次常务理事会精神,实现机构改革的第二步目标,逐步取消事业单位拨款,把建立机关后勤对内有偿服务的核算机制作为深化后勤改革的核心内容,从1999年开始,对行政处所属的机关车队、维修科、公务科3个全额拨款事业单位,试行改拨款为付款的内部核算制度。基本做法是将人头费打入成本,机关公务用车按单车成本核算,办公楼维修和机关卫生清扫按平方米成本核算,结算由财务处代表办公厅作为甲方,行政处为乙方,签订合同,明确双方责任和义务,并于1999年7月1日正式运行。　　上海市政府机关事务管理局着重从抓好经营单位内部机制转换改革试点,1999年,进行了结算制度试点,对机关服务中心由传统的行政拨款改为按所提供服务的数量和质量付款。首先,由局机关有关部门组成工作组,对机关服务中心目前所承担的服务工作进行梳理,测定工作量,核定所需用工人数;其次,工作组与服务中心一起,选择了上海市较有影响的若干家办公楼物业管理公司,调查了解办公楼物业管理的服务内容和费用支付标准等情况后,参考社会物业管理的付费标准和近年机关服务中心行政拨款费用开支情况,由局机关工作组与机关服务中心协商确定付费标准和年度总额,以签定合同的方式明确机关与机关服务中心的权利义务关系。由拨款改付款后,机关服务中心实行独立核算,自主用人,局机关只对其实行目标管理考核、服务质量监督、工资总额管理、办公设施的重大维修费用保障等,其余均由机关服务中心自主决定。目前,这一试点仍在进行,尽管改革还刚刚开始,但机关服务中心已在主动精简和调整内设机构和岗位。　　二、各地推行结算制度的难点　　现阶段的机关后勤服务部门还不具备企业特征,基本上是隶属行政机关的附属部门,封闭半封闭式的对内服务格局没有根本改变。推行结算制度是对机关服务中心现行的人、财、物管理模式的根本转变,是机关服务中心朝着企业化的转型,这种企业化转型对服务中心来说,主要有几个难点。　　第一,人力成本过高。机关后勤服务部门在历次机构改革中,有相当数量的后勤服务人员从行政序列中分离出去,改为事业编制,使用事业经费,对政府机关精减机构、精减人员做出了重要贡献。结算制度是把按人头计费转为按服务量计费,这势必加大人员精简压力,现服务中心不少人员还是“老人”,让他们从行政改到企业甚至分流,无疑成本过高,在处理“改革、稳定、发展”三者关系时,服务中心宁可选择稳定,习惯于把改革中碰到的阻力和矛盾上交。　　第二,观念滞后。一方面是机关的观念滞后,市场意识不强,“花钱买服务”在不少人的意识中还不能接受,单位领导认为,“我给钱,你服务就行了,还算什么账。”后勤管理部门一是担心改为结算关系后增加经费支出,二是怕算来算去太麻烦,三是担心建立结算制度后,新的商品等价交换关系会影响机关对服务中心的控制力,由于机关方面表现出的观念滞后,服务中心并没有一定要实施结算制度改革的外部压力。从服务中心来讲,自然地满足于全额拨款的安稳现状,求稳怕乱,既没有改革的外部压力,又没有经济利益的驱动力,转换运行机制、建立结算制度便难以落到实处。　　第三,机关与服务中心权责不明确影响了改革进程。目前状况是,对经营性资产,大部分机关未完全放手让服务中心经营,中心服务功能比较单一,范围比较封闭,影响了中心的“四自”发展,对非经营性资产,由于受益归属不清,服务中心也未合理、积极、有效使用。从职责上来看,机关和服务中心虽各有侧重,但仍有职能交叉的地方,一方面,机关还在承担一些服务工作,另一方面,服务中心又承担了机关交办的服务性较强的行政管理工作,互相扯皮也就不可避免。服务中心由于生存能力差,建立结算制度收入来源狭窄,不利于自身发展,同时主管机关交办的一些工作难以用付款方式结算,因此,服务中心并不愿意签订履行服务合同。　　三、推行结算制度的必要性　　(一)深化改革的需要　　机关后勤改革的目标,是实现管理科学化、服务服务化。后勤服务商品化、市场化,是后勤服务单位实现自负盈亏的阶段,在这一阶段,后勤服务单位必需按照商品交换的原则,进行后勤服务的交换、分配与消费,建立后勤服务费用结算制度成为一个躲不开的坎,所以说,建立机关后勤服务结算机制是机关后勤体制改革第二步的核心内容。　　(二)进一步理顺机关与服务中心关系的需要　　要理顺机关与服务中心的关系,按照机关后勤体制改革的要求,关键是理顺经济核算关系,真正建立起机关与后勤服务单位的商品交换关系。　　机关原指望通过成立服务中心独立承担服务职能,从而使机关可以集中精力抓管理,搞后勤发展规划,以管理促服务,但实际上没有达到预想效果,服务质量、服务水平、服务意识和服务中存在的问题仍然是机关要下大气力抓的重点工作,而且,由于服务中心的设立,使层级组织增加,机关的管理难度反而大于未成立服务中心的偏平式管理。基于此原因,一些地方机关并没有设立服务中心,反而觉得由内设机构服务更顺畅。要消除这些弊端,只有通过建立结算制度,才能促进机关进一步转变职能,变对服务中心行政管理为经济管理,使机关与服务中心由单纯的行政关系向契约、合同型关系过渡。　　(三)迎接新挑战的需要　　我国加入WTO后将逐步开放服务市场,有着几百年发展经验的外国先进后勤体制将与我们同场竞技。我们若不争分夺秒苦练内功,提升素质,迎头追赶,最终恐怕要落得个连竞争的资格都没有,这是摆在我们面前的更大的挑战。试想未建立结算制度的机关后勤服务部门连“入市”(后勤社会化)的问题都没有解决,更何谈去“入世”。　　四、应采取的措施和对策　　一是大力营造推行结算制度改革的气氛,宣传改革势在必行。人无远虑,必有近忧,改革未动,舆论先行。要把建立结算制度的道理讲清楚,讲透彻,认识到这项改革的本质是眼前利益与长远利益、局部与整体、客观必然性与主观能动性的关系,在可操作性方面,各地要结合实际,尽快拟定推行结算制度的具体实施意见和实施时间表,使这项改革通过宣传获得足够的内部动力。　　二是要努力研究拟定推行结算制度的内外部配套措施。推行结算制度带来的必然是一场机关后勤服务的市场化革命,其风险是不言而喻的,后勤服务部门担心因改革打破了“大锅饭”和“铁饭碗”之后,中心发展风险加大,职工群众怕增加个人负担,怕生活没有保障。这些顾虑有其合理性的一面。制度改革的设计部门在方案实施过程中要考虑采取相关措施最大限度地减轻这种压力。在结算制度改革试点启动以前,要确保“三个到位”,即结算经费到位、人员分流的社会保障机制到位和税收等外部政策的配套到位。对于结算制度本身,费用结算的办法与标准要与有关部门制定的办法和市场通行收费标准衔接,确保服务费用的统一性、规范性和权威性。　　三是要尽快落实服务中心的法人财产权。通过法人财产权的落实,明确服务中心对其合理、使用的国有资产的权利和责任。在权、责一致的基础上,服务中心才可能产生确保国有资产保值、增值的积极性,加强成本核算,推进内部机制转换,严格成本管理,不断延伸服务空间。2000年　第10期　《中国机关后勤》