浅议机关后勤服务社会化(理论探讨)

浅议机关后勤服务社会化

樊保田

　　机关后勤服务社会化,是机关后勤管理体制改革的目标取向。正确理解和准确把握机关后勤服务社会化的基本涵义和实现途径,对于推进机关后勤体制改革,具有十分重要的意义。　

　一、机关后勤服务社会化的基本涵义　

　机关后勤服务社会化,其实质是机关后勤管理体制市场化。即适应社会主义市场经济体制要求,遵照市场经济规律,运用市场机制,管好后勤,办好后勤。其内容至少包括以下三个方面:　

　1.服务市场公开化。服务市场是指市场经济条件下机关后勤服务的供需活动。在现行机关后勤管理体制下,机关后勤的服务需求与供给之间是封闭的、小而全的、单一的对应关系。为了满足机关工作需要,机关后勤部门设立了许多服务机构,职能单一,职责专一,只对内部提供服务。随着市场经济的发展,机关后勤这种封闭的、小而全的体制格局已经出现了新的变化。一些与社会联系紧密的服务需求,已逐步从机关剥离,由社会服务机构承担。一些内部服务机构也逐步面向社会开放。但是,机关后勤的服务需求,仍然是以内部服务机构承担为主,没有全面对社会开放。服务市场远未形成。服务市场化,则需要把机关后勤的服务需求逐步向社会开放。这就要求机关后勤管理部门必须打破原有的封闭的自我服务格局,逐步公开机关后勤服务项目,服务标准,服务价格,放宽市场准入条件,取消市场准入限制,以吸引众多的社会服务机构参与机关后勤服务市场的竞争。不论是机关内部服务机构还是社会服务机构,不论企业性质,不分企业隶属,只要具备为机关提供服务的资质和能力,都可以参与机关后勤服务市场的竞争。

　　2.服务主体企业化。服务主体是指为机关后勤提供服务的服务机构。在现行体制下,机关后勤服务主体是单一的,仅指隶属于机关的内部服务机构。在组织上缺乏独立性,仍然占用事业编制,使用行政事业费用,依据行政命令履行服务职能。随着市场经济的发展,机关内部服务机构,在对内提供服务的同时,也开始面向社会提供服务。但是,内部服务机构仍然是机关的附属,组织上还不独立,尚不具备服务主体基本资格。服务市场公开化,必然要求服务机构企业化。服务机构必须是独立的商品生产者,能够独立行使民事能力,独立承担民事责任,成为真正的市场主体。服务市场公开化,同时要求服务主体多元化,只有众多的服务机构来参与机关服务市场,才能形成竞争的局面,才能促进内部服务机构主动转换经营机制,才能促进后勤服务市场健康发展。

　　3.服务方式商品化。服务方式是指服务主体与服务客体之间的联系方式。在现行体制下,机关后勤服务机构是机关的附属,专职履行服务职能,服务方式是行政指令性的,无偿的。随着市场经济的发展,一些内部服务机构,特别是能够面向社会提供服务的部分,开始引入核算机制,变无偿服务为有偿服务,促进了内部服务机构开始转换经营机制。但是,服务机构尚未成为独立的经济实体,附属地位没有改变,机关内部服务仍是无偿的,服务主体与服务客体之间尚未建立经济核算关系。服务是商品,服务方式商品化,需要在服务的机关(后勤管理部门)与提供服务的服务机构之间建立经济核算关系,形成商品交换关系。服务与被服务,同样遵循市场经济规律。获得服务需要支付相应费用,提供服务理应获得价值补偿。

　　二、机关后勤服务社会化实现的基本条件　

　实现机关后勤服务社会化的过程,实际上是机关后勤管理由行政机制转化为市场机制的过程。建立机关后勤管理体制的基本框架,需要具备三个条件。

　　1.管理职能与服务职能逐步分开,是实现机关后勤服务社会化的基础条件。实现两个职能分开,从理论上讲,是商品生产者和商品消费者的分离。生产者自己生产自己消费是典型的自然经济。生产者生产的产品是为了销售,商品消费者与生产者之间的商品交换关系才能形成,商品经济随之产生。在实际工作中,主要是把现行的后勤机构划分为后勤管理机构和后勤服务机构。管理机构代表服务商品消费者,服务机构是服务商品的生产提供者。二者在后勤服务市场这个平台上,成为各自独立的市场主体,自由、平等地实现商品的变换。机关后勤服务社会化,就是在两个职能分离的基础上逐步展开的。如果没有二者的分离,旧的体制就难以打破,新的机制就难以形成,实现机关后勤服务社会化就只能是一句空话。

　　2.后勤服务机构企业化,是实现机关后勤服务社会化的必要条件。企业是以效益为中心,以盈利为目的的自主经营、自负盈亏,自我约束,自我发展的商品生产者。后勤服务机构是服务商品的生产(提供)者,是服务商品的母体。没有服务商品的生产者,就没有服务商品化。服务机构不建立企业机制,后勤服务社会化就只能是空中楼阁。后勤服务机构需要逐步实施企业化管理。在改革初期虽然难以完全达到企业化管理,但也要引入企业机制,按照企业模式进行运作。以追求效益为目的,建立成本核算制度,分配上以工作绩效决定个人收入水平,用人上实行聘任制等。

　　3.建立服务商品核算关系,是完善后勤服务社会化的重要条件。两个职能分开后,后勤管理机构与服务机构成为各自独立的利益主体,原有的二者之间的行政隶属关系将逐渐淡化,随之将建立一种平等主体之间的商品交换关系。按照市场经济的法则,经济合同将成为联结双方利益的主要表现形式。后勤管理机构代表机关消费者作为甲方,与乙方后勤服务机构——服务商品生产(提供)者签定服务商品合同。甲方按照合同支付服务费用,乙方按照合同领取服务报酬。变现行的以经费预算和人员编制定额为依据的拨款方式为以经济服务合同为依据的结算方式,即废止行政拨款关系,建立商品核算关系。　

　具备了上述条件,机关后勤管理体制的新框架就基本确立。机关后勤服务社会化的运行机制将逐步形成。

　　三、实现机关后勤服务社会化的基本途径　　近几年来,机关后勤领域进行了广泛深入的改革,但发展很不平衡,不少单位在克服旧体制的弊端方面,还没有取得突破性进展,“小而全”、封闭式、分散化、划地为牢的格局尚未改变,在部门利益、小团体利益的驱动下,某些方面甚至愈演愈烈,改革难度越来越大。最大的难点在于改革缺乏动力。从领导角度讲,主要是求稳怕乱,顾虑重重。想改革,担心现行保障体制被打乱;想发展,担心服务质量难保证;想放开,担心政策把握不好。从服务机构和后勤干部职工讲,愿意吃皇粮,担心改革后既得利益难以保障。　　当前,加大后勤改革力度,推进机关后勤服务社会化进程,需要解决好几个关键问题。

　　1.后勤改革领导是关键。各级领导干部要从理论上,思想上提高对后勤改革的认识。如果理论上、思想上认识不清,就不可能重视,重视不够,行动就不力,后勤改革就难以推进。后勤改革,实质是一场革命。几十年来各级领导干部习惯于行政命令式服务机制,后勤职工得益于“吃皇粮”,而今要真正进入市场,决不可能是自觉自愿的事。改革是利益结构的再调整,必然触及个人利益,特别是涉及人的问题,困难可想而知。如果没有各级领导干部的重视、支持和身体力行,改革只能是纸上谈兵。

　　2.从改革分配制度入手,推进后勤服务机构企业化。实现后勤服务社会化,后勤服务机构企业化是最关键、最具实质的环节。没有后勤服务机构企业化,就没有后勤服务社会化。后勤服务企业是后勤服务商品的生产者。后勤改革的过程,就是扶持后勤服务企业发展壮大的过程。后勤服务机构企业化,必须从改革分配制度入手,打破大锅饭,实行按服务计量取酬,把个人的工作绩效与个人利益直接挂钩,使服务人员通过自己的辛勤劳动获得实惠,从而主动放弃“皇粮”待遇,积极参与改革。服务机构自身,要主动转换经营机制,加强内部核算,以合理的服务价格,优良的服务质量,合格的服务标准,获得自身发展生存的必要价值补偿。使自己的服务能力不断提高,竞争能力不断增强,不仅要能够适应机关服务的需要,牢牢占领机关服务市场,而且要面向社会服务,开拓社会服务市场,在市场经济的风浪中不断发展壮大。

　　3.改进后勤管理方式,保证服务费用及时兑现。管理职能与服务职能分开后,后勤管理机构处于后勤改革的主动地位。管理机构与服务机构之间的核算关系能否建立,关键取决于管理机构,取决于管理机构能否及时足额地兑现服务机构的服务费用。后勤管理机构,要改进后勤管理方式,实行三个转变:要由行政手段为主管理转变为以经济手段为主管理;由直接的命令式管理转变为间接的契约式管理;由具体的微观管理转变为原则的宏观管理。在具体操作上,特别是在服务费用的结算上,要改抽象的、笼统的行政拨款方式为具体的、直观的依照服务合同进行服务费用结算的付款方式。要特别注意克服两种现象:一是克服甩包袱思想。不能错误地认为服务机构分离是卸了包袱,该压缩的经费压缩了,不该压缩的经费也压缩了。如果服务商品的提供,得不到相应的价值补偿,商品流转过程就难以持续循环,这不利于服务机构企业化。二是要克服红眼病现象。服务机构实行企业化管理,服务人员在分配上必然拉开差距。服务人员通过辛勤劳动获得高额收入,正是机关服务社会化得以实现的动力源泉。切不可害红眼病,在服务费用结算上对服务机构有意刁难或故意拖欠。要鼓励服务机构企业化管理,鼓励服务人员多劳多得,以吸引更多的机关干部职工主动从事后勤服务工作,这不正是机关机构改革的初衷吗!(作者单位:陕西省渭南市人民政府办公室)262001年　第2期　《中国机关后勤》