经济全球化与政府作用

经济全球化与政府作用

中国行政管理学会会长　郭　济

　　“经济全球化与政府作用”是当前形势下需要认真思考和对待的重要问题,对于刚刚加入ＷＴＯ的中国来说,研究这个课题就更加具有迫切的意义。

    一、经济全球化是世界经济发展的客观趋势

    经济全球化是当今世界经济发展的客观趋势,其特征是资本、技术、商品、信息、服务等生产要素跨国界自由流动的规模和形式不断增加,通过国际分工在世界市场范围内优化资源配置,从而使各国经济相互依赖程度日益加深。江泽民总书记在1998年3月第九届全国人民代表大会第一次会议上指出:“经济全球化是世界经济发展的客观趋势,谁也回避不了,都得参与进去。”因此,我国政府也必须面对经济全球化的潮流,应对时代发展的挑战。

    经济全球化是时代发展的必然,它不仅反映了生产力发展的内在要求,是技术进步与经济发展水平提高的客观结果;同时也是不断强化的国际经济规则提供的制度保障和规则创新的结果。不管是发达国家还是发展中国家,经过多年来的发展,最后都选择了推行贸易与投资自由化的基本经济政策。经过长达15年的入世谈判努力,于2001年11月10日在卡塔尔首都多哈召开的世界贸易组织第四届部长级会议上正式通过了中国加入世贸组织议定书,现在中国已成为世贸组织的第143个成员。中国加入ＷＴＯ,是中国经济进一步融入经济全球化进程的一个重要里程碑,标志着中国对外开放进入了一个新的阶段,对中国对世界都是一件具有重要历史意义的事情。

    二、经济全球化条件下的政府作用

    经济全球化将人类社会带入一个快速变化的新世纪,也给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。在这个跨入新世纪、迎接新时代的重要关头,需要我们对政府的传统作用进行审视,对政府在经济全球化的新环境、新形势下应该发挥什么样的作用,如何发挥作用等问题进行探讨。只有政府实现了角色、职能以及方式方法的转变,才能在日益加快的经济全球化进程中趋利避害,使国家在国际竞争中占据有利位置。

    首先,政府在经济发展方面的作用。经济职能是政府三大职能中的重要一项,在和平时期更是居于重要地位。它要求政府利用各种法律、经济等杠杆进行宏观调控,维护经济秩序,实现经济的持续健康发展。政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用,在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显:政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行,政府的科技政策影响到技术投入与创造能力,政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度,等等。在经济全球化的环境下,政府要增强本国经济竞争力,改变原来的封闭发展的战略,在利用本国资源的同时,尽可能多地利用全球资源,在比较优势的基础上,使本国的企业具备较强的国际竞争力。与此相适应,政府经济政策的重点是创造本国有效率的市场环境,特别是良好的投资环境,以吸引资本、技术和专业人才,增强其竞争力。

    在国际经济格局和国家发展战略发生重要转变的新形势下,各国政府特别是发展中国家政府转变其增强经济竞争力的作用方式势在必行。一方面,贸易与投资自由化要求发展中国家必须采取维护公平竞争的政策;另一方面,生产要素跨境流动障碍的大幅度消除,为发展中国家利用全球资源发展本国经济提供了现实可能性。越来越多的国家政府意识到,创造与维护一个有效率的市场比产业政策更重要。政府发挥作用的基点,应当从对资源配置的直接干预,转向使市场起作用,通过市场力量提高资源配置的效率,增强其经济的竞争力。政府不能对市场过度干预,避免造成市场机制的扭曲和损害,降低资源配置的效率,而应该培育和完善市场体系,完善和规范市场运行规则,充分利用市场规律,实现对资源的有效配置,从而促进经济持续健康的发展。

    其次,政府在社会管理方面的作用。在经济全球化的时代,随着社会生活的国际化,国内行政管理内容和方式也必然会遇到国际化的问题。如跨国公司的出现,国际组织和跨国机构的增多,人员流动性增强,需要政府拓展新的功能领域———如移民管理机构、涉外税收管理、国际联络与合作机构等等,转变管理和服务方式,以应对经济全球化的需要。政府永远是公共秩序的管理者和公共服务的提供者,面对经济全球化带来的社会国际化等课题,政府在社会管理方面的作用也要进行新的适应和转变。行政管理学者要超前地研究一些社会发展的前沿问题,“跨国行政”课题就是其中具有代表性的一个。研究好跨国行政的课题,有利于发挥政府在经济全球化下社会管理方面的作用。

    三、推进我国行政管理改革

    “入世”意味着中国大踏步融入全球化经济,但“入世”后最为直接和突出的是我国政府行政管理体制和行为方式面临的挑战。为适应世贸规则,完善我国对经济和社会的管理,创造有效的市场环境,促进我国经济持续快速健康发展,要求政府首先必须加快完成自身的“入世”,加快推进自身的改革,真正建立起廉洁、高效、运转协调、行为规范的行政管理体制。

    第一,进一步转变政府职能。按照市场经济发展的需要,转变政府职能,是我国行政改革的基本目标。市场经济要求政府的职能是有限的、宏观的,超然于具体经济事务之外的,而ＷＴＯ规则更是排斥政府权力进入市场,妨碍公平竞争,这就要求政府必须改变过去管理中无所不包、无所不能的传统习惯,从全能政府向有限政府转变。政企必须分开,政府不干涉企业的行为和决策,使企业真正成为参与国内外市场竞争的主体,并公平对待所有企业。强化宏观调控职能、服务职能、维护经济安全职能,为企业的发展和竞争创造良好的外部环境。政府不能既当“裁判员”又当“运动员”,应起好裁判、监督、服务作用,实现从微观经济管理向宏观调控、从市场参与者向市场秩序维护者转变。

    第二,继续精简行政机构。改革开放以来,我国先后进行过4次政府机构改革,特别是1998年的机构改革力度较大,措施有力,成效显著。即便如此,也仍如朱基总理指出的那样,98年的机构改革方案还具有明显的过渡性,对改革的长远目标而言,这些改革还只不过是起步中的重要环节。随着政府职能转变,机构需要进一步调整,精简新形势下不再需要的部门,合并职能交叉、重叠的机构;加强维护市场经济秩序的执法机构、进行宏观调控和社会保障的机构;集中一些宏观管理职能,下放一些微观管理职能,过渡一些社会服务职能,使各级政府组织都能成为“精干的政府”,形成“小政府,大社会”、“小政府,大服务”的格局,从而提高政府的行政能力和服务能力。

    第三,理顺政府内外关系。我国政府转变职能、精简机构的改革,也不可避免地涉及到政府与企业、政府与社会以及政府内部各层级、各部门之间的关系问题,处理好政府内外关系,将是进一步推进行政管理体制改革的内容。因此,下一步的改革一定要完善经济管理法规和市场监督体制,保证法律对市场活动的调节和指导;要培育各类中介组织,明确各类中介组织的地位,规范各类中介组织的行为,强化中介组织的作用。只有理顺政府内外关系,政府的职能才能科学界定和合理执行,才能在不断精简政府规模的同时实现对市场的有效管理和对社会的有效维持,才能更好地促进经济、社会的发展和人民生活水平的提高。

    第四,改进政府行政管理方式。随着社会信息化进程的加快和全球经济一体化的推进,特别是加入ＷＴＯ后,我国必将面临更为剧烈的国际竞争,对政府的管理水平和服务质量提出更高的要求。为此,必须改进政府的行政管理方式,实现政府管理的高效、协调、廉洁、规范。要严格依法行政,各级政府部门应当摈弃陈旧的管理方式,由权力行政转向依法行政,由随意裁决转向依法办事,按国际惯例办事;积极推行政务公开,做到法规、内容、程序、结果公开,并建立相应的政务公开制度,实现行政管理和政策的“公开化”和“透明度”;健全内部监督机制,切实加强监督,及时纠正和制止不正当行政行为;加快行政管理信息化建设,大力推进电子政务,加强信息沟通,提高行政效率,实现行政管理准确、快捷、互动;进一步转变工作作风,加强服务意识,改进公共服务,提高政府提供公共服务的质量和水平;加快推进行政审批制度改革,按照国际市场经济通用规则,清理、减少行政审批事项,规范行政审批程序和时限,对保留的审批事项,要明确程序、时限和责任,增强透明度,健全监督机制。