探访美国政府采购———国管局赴美国政府采购培训考察团报告(一)

探访美国政府采购

———国管局赴美国政府采购培训考察团报告(一)

　　美国实施政府采购已有200年的历史,在政府采购的立法、采购范围和方式、机构设置、组织形式、投诉处理、信息技术运用、人员培训等方面都比较科学、完备。为了解美国政府采购的基本情况和经验,国务院机关事务管理局于2001年8月组团赴美进行了培训考察。

　　一、美国政府采购的基本情况

　　(一)采购的范围和组织形式

　　美国政府采购的含义很广,即各级政府为了开展日常政务活动或为公众提供公共服务的需要,按照法定的方式、方法和程序,利用国家财政性资金和政府借款,从市场上为政府部门或所属公共部门购买货物、工程及服务的行为。政府采购的范围小至办公用品中的纸、笔、邮票,大至工程、桥梁、军火。　　

    以民用采购为例:

　　货物采购包括:车辆、电脑、办公家具、办公用品等;

　　工程采购包括:公路和桥梁建设、房屋建筑等;

　　服务采购包括:电脑软件、车辆维护、公共设施设备维护、公务接待、培训等。

　　1999至2000财年,美国联邦政府采购总额达2000亿美元,占联邦财政支出的10%左右,其中国防部的采购约占2/3。

　　美国政府采购的组织形式分集中采购和分散采购两种,各部门有较大的采购自主权。美国的政府采购经历了一个演变过程:分散采购(1949年以前)———集中采购为主(1950年至1990年)———集中采购和分散采购相结合(1990年至今)。现在的分散采购无论从采购方式还是从程序上都十分规范,与早期不规范的分散采购已不能同日而语,而集中采购则多用于办公用品的采购。

　　(二)采购机构的设立及其工作职责

　　美国是实行联邦制的国家,这一政治体制的特点反映在政府采购制度上便是联邦政府和州政府采购彼此独立,各自设立独立的集中采购机构。

　　联邦政府的采购分为国防采购和民用采购两大类,国防采购由国防部组织管理,民用采购的集中管理由联邦总务署承担。联邦总务署于1949年根据《联邦财产和管理服务法》成立,属独立机构(联邦行政部门以外的特别行政机构),联邦总务署主要设有四个对外服务部门,包括公共建筑服务中心;联邦物资供应服务中心;联邦技术服务中心;政府政策办公室。联邦政府所需物品的集中采购主要由联邦物资供应服务中心负责。

　　联邦总务署在组织管理联邦政府部门的集中采购方面发挥了很大的作用。目前随着采购政策的调整,总务署在采购方面的职能有所变化,由管理为主向服务为主转移。主要服务方式有两种:一种是由联邦总务署根据各部门的要求,与供应商签订合同直接采购;另一种是联邦总务署与供应商签订合同后,由各部门按合同自行采购。目前联邦总务署14000名员工中有4000人与采购有关,其中负责签订合同的官员有1200人。联邦总务署提供采购服务,按照合同金额的1%收取服务费。

　　州和地方政府也大多设有集中采购机构。以圣何塞市为例,该市设有采购中心,归属市政厅公共服务部管理,共有32名工作人员,每年运作费用500至600万美元,由市政府拨款。

　　(三)政府采购的方式

　　美国政府采购的方式与国际通行的五种方式一致。

　　1、密封投标方式,又称公开招标方式。运用比较广泛,适用于采购价值在2500美元以上的单项或批量的采购项目,允许所有感兴趣的供应商参加投标。

　　2、邀请招标,也称有限制招标。招标面较窄,适用于具有一定特殊性,只能在有限范围内选择供应商的采购项目。一般先审查供应商的背景、资格,选择若干家发给招标书,邀请其投标。这种方式比较节省时间和费用。

　　3、竞争性谈判。适用于技术复杂、性质特殊或具有风险,不能确定详细规格、具体要求或价格总额的采购项目。一般先由投标方按采购要求提供方案,方案达到要求后再报价。这种方式使用的越来越频繁。

　　4、询价采购。适用于小额采购、办公用品或规格、标准统一、价格变化幅度小的采购项目。不需制定采购标书,只需3个以上供应商按照要求报价,从报价单中选择最低价。这种方式操作方便、效率较高。

　　5、单一来源采购。适用于只能从唯一供应商处获得,能够保证有配套的产品和服务的采购项目。最普遍的反映在电脑软件的采购上。这种方式在采购中用得较少。

　　美国在政府采购中对一些大的工程,大多采取公开招标或竞争性谈判的方式,一些小额或办公用品的采购较多地采取其他方式。世界银行的专家认为,无论采取哪种采购方式,一个成功的政府采购离不开6个要素:选择一个背景好的供应商(无犯罪或贿赂记录、财政背景好、有能力承担合同责任、与政府无矛盾、注重环境保护、纳税记录良好、在同行中有经验);有一个合理的价格(价格低得不合理,也易出问题);双方能够公平承担风险;合同文本详尽周到,不易产生纠纷;有避免产生纠纷的办法;有解决纠纷的途径。其中选择一个好的供应商是关键。

　　(四)政府采购合同纠纷解决机制　　美国已建立起一套专门的纠纷解决机制。对联邦政府采购合同和招标的起诉主要通过四个途径:

　　1、向缔约官员提出“请求”。缔约人要起诉合同,必须先找签订合同的官员提出“请求”,要求缔约官对“请求”做出最终决定。如缔约官拒绝缔约人的正当请求,缔约人可以在一定时限内向合同申诉委员会提出申诉。

　　2、向合同申诉委员会上诉。合同申诉委员会是联邦政府采购纠纷仲裁机构,负责裁决供应商和政府部门之间的合同纠纷。委员会设在联邦总务署,由8人组成,工作相对独立,不受行政长官牵制。供应商对委员会的投诉处理仍感不公平,可向法院起诉。

　　3、向联邦索赔法院起诉。该法院专门负责处理公民对政府的索赔起诉,在政府采购方面分两类:一类是合同纠纷;一类是对招标的上诉(未中标的供应商认为招标不公平)。据了解,索赔法院每年处理的索赔案约800件,其中约400件与政府采购有关,80件是对招标的投诉。

　　由于合同申诉委员会的作用,大部分纠纷案到不了索赔法院就得以解决。因此,索赔法院面对的纠纷案都是棘手的。每年在索赔法院,政府败诉的纠纷案占起诉比例的25%至30%。政府败诉须作出赔偿,如发现官员在采购中有贪污受贿嫌疑,法院除判赔偿外,还须将案件移交一般法庭处置。

　　4、通过其他方法解决纠纷。1990年国会发布条例,要求每个政府机关设立调解纠纷的办事机构,不仅处理采购中的纠纷,还调解涉及种族、性别歧视等其他纠纷。这个机构解决纠纷属于行政调解性质,基本是不公开、非正规的,处理程序简洁、快速、直接、经济、有效,省去了到申诉委员会和法院的许多程序和麻烦。

　　(五)政府采购与电子商务

　　美国政府在两年前开始研究建立电子采购系统,目前的政府采购很多都利用电子商务去做,可进行电子采购的网站有联邦商业网址和联邦总务署的一些具体网址。一方面联邦政府部门可以通过这些网址登载采购的项目,向供应商提供有关信息;另一方面联邦总务署的网址又将所有的产品、产品的定价及生产企业登载在网上,供政府部门查询。在联邦总务署的电子采购中,企业不仅可以报价,也可以通过密码在网上签订合同。据了解,联邦总务署的网址每年做到10亿美元的采购,目前网上进行的主要是小额采购或办公用品的采购,大额采购或大型设备的采购,预计3至5年后能在网上进行。

　　弗吉尼亚州电子采购中心资料储存库科学完备,使用快捷方便,一个项目的采购工作有时2、3天即可完成。该州电子采购系统的建立和维护保养费用通过向供应商收费解决,一是在网上登出供应商信息,收取费用25美元至200美元;二是按采购额1%向供应商收取费用。

　　(六)政府采购人员的培训及聘用

　　目前,在美国联邦政府中有26000人从事政府采购(1/2的人在国防部),其中3500人属管理人员。每年联邦政府2000亿美元款项的采购任务多是由这些采购人员组织完成,采购人员的素质直接关系到采购的质量和效率。因此,提高采购人员的综合素质越来越受到重视,专业培训更显重要。

　　美国政府采购人员的培训主要有两种方式:一是通过培训班上课进行培训;二是利用科技手段进行培训(开设网上大学)。培训班一般需上课3个月,要求接受培训的人员学习掌握相关的政策、法律、条例;采购的基本方式和程序;有关合同知识;定价和择价知识;用户的需求。培训的内容还包括诚信等采购的道德规范。

　　在采购官员的聘用标准上,1990年以前没有明确的规定,因此产生不少问题,有些采购官员缺少应具备的基本素质。1990年以后,采购官员的聘用标准得到明确,最低要求有大学学位,还必须修完一些商业课程。对高级采购官员的要求,一是有大学商科学位;二是需要经过3个月的专业培训。(未完待续)(陈晓辉执笔)