转变政府职能 应对入世挑战

转变政府职能  应对入世挑战

晋圣斌

　　加入ＷＴＯ就意味着政府行为无论是决策,还是决策的执行都要受ＷＴＯ规则的规范和约束,并通过贸易政策审议机制和争端解决机制接受ＷＴＯ及其成员的严格监督。

    一、ＷＴＯ规则对政府管理的客观要求

    公开透明、依法行政是对入世后政府行为的刚性约束。

    ＷＴＯ规则要求中国的有关立法和行政管理必须接受ＷＴＯ规则的约束,国内的立法和执行必须与ＷＴＯ的规则保持一致,过去的有关规定与ＷＴＯ规则不一致的,必须进行修改。

　　目前,我国政府正在加快法律、法规、规章的制定、修改和废止工作。我们要在深入理解和准确把握ＷＴＯ规则和我国对外承诺的基础上,抓紧制定既能严格履行我国对外承诺、又能利用ＷＴＯ规则保护和发展我国经济的法律、法规和规章。要对现行与贸易有关的或者影响贸易的法律、法规和规章进行清理,按照法制统一、公开透明的原则,对违反ＷＴＯ规则的规定,该修改的就修改,该废止的废止,使我国的经济法律制度进一步符合国际通行做法。

    ＷＴＯ规则要求中国政府在ＷＴＯ框架内的贸易关系中,维护民族利益的手段将主要是法律。ＷＴＯ区别于关贸总协定的标志之一,是更多地以法律而不是政治磋商调整成员之间的贸易关系,保持相互之间权利义务的平衡。自由竞争中贸易大国以强凌弱的做法将受到法律的制约,经济小国和弱国将依靠法律获得平等说话的机会和保护自己利益的权利。在这方面,ＷＴＯ的争端解决机制发挥关键的作用。

    二、行政管理职能要进一步转变

    我国政府现有管理经济的职能、方式、手段与ＷＴＯ规则有许多不相适应的地方,要把我们的政府建设成为遵循ＷＴＯ规则,引导国内市场和企业以市场主体的角色来运作的政府,我们还有许多事情要做。

    (一)解决政府的“越位”问题。现实中的政府行为,还带有计划经济的明显痕迹。整个经济活动,多是以政府为中心展开。政府职责不清,管得太多、太死。不少应该由企业、社会中介机构做的事情,政府却往往加以控制和干预,导致企业的市场主体角色不能充分发挥。转变政府职能,重在利益调整,即还权于企业,还权于市场,还权于社会。要按照ＷＴＯ规则和社会主义市场经济的要求搞好政府职能定位,实现政企分开,减少对微观经济活动的直接干预,充分发挥市场配置资源的基础性作用,强化企业的主体地位。

    (二)解决政府管理不规范的问题。一是政府以内部文件指引部门管理行为的做法仍十分盛行,管理缺乏透明度。“入世”以后,中国政府将增加立法工作和政策的透明度。按照ＷＴＯ规则的要求,所有法律、法规、规章和其他政策措施都要公开;不公开的,不能作为处理问题的依据。中国加入ＷＴＯ后,凡涉及货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权保护以及与贸易有关的投资措施的法律、法规、规章和其他政策措施都要集中在官方刊物上公开刊登,统一公布。二是设置过多的行政许可和前置审批,增加了企业参与市场经营活动的难度和负担。据统计,审批事项涉及到绝大多数政府部门和几乎所有的行业。事事需审批,行行需审批,繁琐的行政审批已到了令人咋舌的地步。“入世”以后,我们必须改变政府直接参与经济活动的方式,加快推进行政审批制度改革,减少审批事项,简化审批程序,规范审批行为,增强透明度和公开性,健全监督制约机制。要把行政审批项目限制在最必要的范围内;对确不可少的行政审批,也应尽可能引入市场竞争机制。对那些妨碍市场开放和公平竞争的审批项目应当全部取消。在清理审批行政事项的基础上,尽快出台《行政许可法》和《行政征收法》,以便依法行政。没有法律依据,任何行政审批行为都应无效。

    (三)解决政府“缺位”问题。政府管理中也存在缺位行为,许多应该由政府做的事情政府没有做,或者没有做好,如适时制定应有的法规,建立比较完善的社会保障体制,减少审批手续等。我们要从入世的大局和有利于经济发展的高度,进一步改善政府管理经济的方式,切实转变政府职能,实行政企分开,实现从大包大揽的“无限政府”到职能分明的“有限政府”转变,让政府从“越位”的地方“退位”,到“缺位”的地方“补位”,真正把应该由企业、社会中介机构做的事情交给它们去做,实行“小政府,中市场,大社会”的管理模式,政府主要发挥宏观上的调节作用,极力做到对微观层次的超脱。

    三、“入世”条件下的政府职能定位

    加入ＷＴＯ以后,要求政府作用的定位和基本方向应有根本的转变,即政府就是政府,不是市场,政府不能代替市场,更不能以市场主体身分参与市场竞争;同时也不能对市场放任不管,无所作为。凡是市场这只看不见的手所调整的领域,政府就应退出不管;凡是市场经济失灵失效的地方就是政府大有作为的地方,如失业、收入差距扩大等。政府在经济活动中的主要职责是:

    (一)制定市场规则。世界贸易组织的各项规则都是以市场经济为基础的。加入ＷＴＯ以后,我们一方面要按照市场经济的一般规律,打破地方保护和部门、行业垄断,废除阻碍统一市场形成的各种规定,调整和完善社会主义市场经济的行为规范和法律体系,建立和完善全国统一、公平竞争、规范有序的市场体系,为经济发展创造良好的体制环境。另一方面,我们也要直接参与世界多边贸易新规则的制定,充分发挥我国在国际政治、经济事务中的作用,维护我国的正当权益,分享世界经济贸易发展带来的好处。

    (二)维护市场秩序。在世界贸易组织里,各成员政府部门不具有企业属性,不能直接介入国内外市场竞争。市场竞争的主体是企业,政府的角色仅是市场秩序的监管者。目前,我们市场秩序混乱,假冒伪劣商品充斥市场,偷税、骗税、骗汇和走私活动屡禁不止,商业欺诈、逃废债务现象日益严重,财务失真、违反财经纪律的行为比较普遍,工程建设领域招投标弄虚作假、工程质量低劣的问题相当严重,文化市场混乱问题群众反映强烈,生产经营中的重大特大安全事故时有发生,严重干扰了我国社会主义市场经济的健康发展。我们一定要以改革的精神,按照市场经济规律和国际惯例改革市场监管办法,实行集中打击与日常监督相结合,重点打击与综合治理相结合,市场监管与企业自律相结合,打假治劣与扶优扶强相结合的原则,全面整顿和规范市场经济秩序,严惩破坏市场经济秩序的违法犯罪行为,不断强化政府的依法行政职能。

    (三)营造发展环境。世界贸易组织通过给予成员方进出口产品国民待遇,致力于建立开放、公开、无扭曲竞争的自由贸易环境。“入世”后,我们要按照ＷＴＯ规则要求和政府对各类企业实行“国民待遇”的承诺。首先,排除国有企业与非国有企业事实上存在的待遇差别,如取消在一些领域和行业对非国有企业的准入限制,率先对内资企业一视同仁。其次,调整投资和税收政策,取消一些地方对外资企业的“超国民待遇”,使得国内企业与国外企业、国有企业与非国有企业能在同一起跑线上竞争,为不同的市场主体营造一个公平竞争的环境。

    (四)提供公共服务。“入世”后,政府的角色应转变为市场经济的“裁判员”和“服务员”,不再直接参与社会市场的经济活动。政府主要是提供那些社会急需而企业又没有能力去做,或者不能去做的公共服务,如市政设施、高速公路等,政府须按投标方式发包。尽管政府在组织过程中会消耗资金,但资金来源于税收,政府有责任为纳税人服务。

    (五)实施宏观调控。20世纪80年代以来,市场经济发达国家如美国等强调政府对经济管理和控制的能力,强调政府对经济要加强调控,认为企业的发展,尤其是大企业和新兴产业的培育需要政府有计划、有目的的扶持。我们要研究使用符合世界贸易组织要求的调控方式和手段,逐步完善本国的统计、金融、外汇、财税管理体制,增强宏观调控能力,提高政府的宏观调控职能和维护经济安全职能。