试论中央国家机关办公用房建设项目管理的理念与实务

试论中央国家机关办公用房建设项目管理的理念与实务
●陶雪良

　　中央国家机关办公用房建设项目主要包括新建和维修改造两大类,其投资绝大部分来源于中央财政。因此,中央国家机关办公用房建设项目管理无疑也属于政府投资管理的范畴,其理念与实务既有一般政府投资项目管理的共性,又有中央国家机关多年项目管理基础上形成的特点。本文试图从中央国家机关办公用房建设项目管理的实践出发,结合新的政策要求,对在市场化、专业化背景下建设项目管理的理念与实务作粗浅探讨。
    一、中央国家机关办公用房现行建设项目管理的环节及其目标
    中央国家机关办公用房现行建设项目管理大致包括以下诸多环节:项目申请:中央国家机关各部门根据自己所使用的办公用房状况和条件,提出建设项目申请,通过新建增加面积,或通过维修改造改善条件。目标是获得主管部门的批准。项目批复:主管部门在收到申请部门提出的建设项目申请后,根据基本建设宏观管理部门制定的《党政机关办公用房建设标准》,对所申请部门的办公用房状况和条件进行审核,并由相关专业评审部门对项目建议书或报告的合理性和可行性进行评审,并对初步设计及概算进行确认和批复,如无不妥即进行项目立项批复。这个环节的目标是确保项目建设符合政策和标准,满足各使用部门职能的要求,并在各部门之间寻求办公条件和环境的相对平衡。前期管理:项目获得批复后,就进入了工程前期管理,包括对设计、施工队伍的招投标及大宗材料政府采购等内容的管理。这个环节的目标是实现立项批复的要求,控制建设标准和投资规模。施工管理:施工管理的内容更具有普遍性,不外乎通过施工队伍、监理队伍及甲方项目管理人员之间的配合,实现对工程工期、质量、投资等方面的要求。竣工验收与决算审核管理:这虽然是项目管理末尾环节的内容,但也至关重要,其目标是保证项目顺利交付使用,并对项目总投资严格把关,确保资金使用效益。中央国家机关办公用房建设项目的上述五个环节构成了建设项目管理的基本内容。换言之,这五个基本环节组成了一个管理系统。这个管理系统所表现出来的是项目管理的事务性内容,而贯穿其间的是投资管理。
    二、中央国家机关办公用房建设项目管理的要求和难点
    根据《关于改进和加强中央国家机关办公用房管理的意见》及其《实施细则》,中央国家机关办公用房建设和维修项目要集中统一管理,改变以往分散建设和维修的状况;要根据统一标准进行建设和维修,避免相互攀比,盲目追求高标准,高档次;要坚持严格招标选择施工队伍,通过政府采购选择大宗材料,等等。应该说,这些要求既符合市场经济条件下项目管理的基本特点,有助于提高政府投资项目管理的水平,也顺应了加强财政资金管理,提高资金使用效益的要求。但客观而言,我们在实际工作中要落实建设项目管理的要求,面临着不少困难和问题。长期以来,各部门习惯了自己管理建设项目,从主观和客观上对新管理方式还不适应。机关办公用房建设标准在实际执行上有差距。机关办公用房建设是有标准的,但由于办公用房建设也存在建筑技术和材料更新快以及年代要求不一等特点,因此在标准的掌握和执行上确实是有困难的。越是新建的办公用房,其特点越明显。另外,由于建设资金渠道来源还不完全统一,不同的投资部门的管理要求不一,客观上也造成了一定程度上的政出多门和各取所需的现象。在市场化和专业化背景下,建设项目管理机制也面临着诸多挑战。
    三、中央国家机关办公用房建设项目管理的理想模式及其理念
    我们从多年的实际管理经验中可以发现,建设项目管理如同其他管理内容一样,其中的管理效率、资金使用效益、管理目标等指标,由于管理模式、管理理念的不同而存在较大差异。每做完一个项目,我们都能体会到哪些环节比较理想,哪些环节不如人意。实践经验告诉我们,建设项目管理在现有的法律政策和现实条件下,也应该能找到一个相对比较理想的模式。1978年诺贝尔经济学奖得主西蒙教授提出了“假设理性”和“过程理性”的概念,对管理者和决策者寻求最优管理和科学决策提供了一种先进而简明的理念。我们追求建设项目管理的理想模式,实际上就是通过管理的“假设理性”和“过程理性”达到管理的“结果理性”。管理学告诉我们,管理系统一般包含了计划、组织、人事、领导和控制五种职能。这主要是针对企业管理而言的,但对建设项目管理也同样可行。比如,计划工作的限制因素原则。在备选建设方案中进行选择时,越准确地识别并解决那些妨碍既定目标实现的限定性因素或关键性因素,也就会越容易和越准确地选定最合理的备选建设方案。组织工作的权限分明原则和指挥统一性原则。在建设项目管理中,不同方面的人员权限必须分明,但项目现场的指挥必须统一。人事工作的公开竞争原则。建设项目管理人员应该通过竞聘从社会上找到最佳的专业人选。领导工作的目标协调一致原则。建设项目管理的目标包含了工程质量和投资效益两方面内容,这个目标应该是贯穿项目管理的始终。控制工作的未来导向原则。建设项目管理的目标最终是通过发现偏差和纠正偏差实现的。
    结合中央国家机关实际情况和政策要求,以及管理学的一般理念,笔者认为,办公用房建设项目管理的理想模式应该具有以下几个特点:
    (一)项目安排有针对性和统一性。所谓针对性指项目安排是从满足办公用房使用功能出发的;所谓统一性是指项目体现出来的风格要相对统一,要有机关办公用房的特点。项目标准上要相对统一,各部门之间不能过于失之平衡。
    (二)项目实施要市场化和专业化。所谓市场化就是要真正从市场上选择施工队伍。建筑技术发展至今已相当成熟,施工队伍的资质管理也实施多年,因此市场化的要义在于确保项目的价格性能比。所谓专业化就是要尽可能避免投资或建设部门的项目自我管理,而应通过公开竞聘选择专业项目管理人员,最终则是招标选择项目管理公司代行甲方职责,实行专业化管理。
    (三)投资控制要严格和准确。所谓严格,就是要避免建设项目超概算、超规模、超标准的现象出现;所谓准确,就是从设计、施工到决算,要把项目资金测算到位,避免“拍脑袋”决策。据了解,我国建设行政主管部门正在考虑项目管理公司的资质等级,逐步推广由项目管理公司代行甲方职责。应该说,专业项目管理公司将是建设项目管理一个比较好的选择。但是,就我国的建设管理现状而言,建设项目管理要达到理想模式,最大的挑战来自于现有管理理念、从业人员素质和法律制约手段的落差。管理理念的经验性色彩浓厚,项目管理简化成“盯工地”概念;从业人员知识结构不合理,或是单纯的技术人员,或是“农民工”背景的包工头在项目管理的最前沿,缺乏大量既懂法律又了解世界先进管理经验的人才。就中央国家机关的情况而言,在长期的建设项目管理实践中,我们积累了一定经验,比如质量控制方面的内容,投资控制方面的做法,但离西方发达国家的工程管理模式以及ＦＩＤＩＣ合同条件还有较大距离。我们确实可以逐步选择设计施工一体化的Ｄ＆Ｂ模式或“交钥匙”方式的ＥＰＣ模式进行创新,力求在现有法律框架下吸收西方先进项目管理经验,改进项目管理手段,提高项目管理水平。