新形势下政府职能的转变(本刊专稿)

新形势下政府职能的转变

中国行政管理学会会长　郭　济

　　新形势下加快政府职能的转变是深化行政管理体制改革的核心问题。党的十六大明确提出了进一步深化行政管理体制改革的任务,必须适应社会主义市场经济体制的要求,坚持以“三个代表”重要思想为指导,按照发展社会主义民主政治、建设社会主义政治文明的要求,努力建设中国特色的行政管理体制,为全面建设小康社会提供制度保障。改革的总目标是,进一步转变政府职能,改进管理方式,推行电子政务,提高行政效率,降低行政成本,形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制。深化行政管理体制改革,就是要将政府职能真正转到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务上来,具体地说要实现三个转变。

    从“管制政府”向“服务政府”转变

    行政管理的本质是维护公共利益、为公众提供良好的服务。公共权力随着行政管理的社会化而社会化,公共权力的社会化实际上也就是管理的服务化,即行政管理变成一种公共服务。政府成为有效的服务者,为社会提供基础性的服务和维护公共秩序的稳定。以服务导向代替传统的政府中心主义,政府承担为市场和企业提供服务、信息、协调社会秩序的角色。在社会主义市场经济条件下,无论是计划、财政、金融、对外经济贸易等方面的宏观经济总量平衡,还是价格、工资、税率、利率、汇率等方面的参数指导,或是维护市场秩序、防范金融风险等方面的制度监管,都属于公共管理,是政府管理的核心。转变行政管理模式,就是创立以服务为中心的政府管理机制,站在社会与公众的立场更好地为公众服务。政府服务既包括提供有效的制度规则,建立和维护良好的市场秩序,在国际谈判中为国内企业争取有利的条件等间接形式,也包括提供信息、信贷优惠等直接形式。在这种以提供服务为特征的公共管理机制中,虽然也有控制,也有“管”,但不是像计划经济那样直接管钱、管物、管人的指令式管制,而是用市场方法进行管理,进行协调和调节。由以往的直接控制、直接经营转变为以间接调控为主的管理模式,即政府利用法律手段和运用汇率、税率、利率等经济杠杆,统筹规划、信息引导,为企业提供服务和检查监督,为企业提供一个公平竞争的生存发展的环境。这就要求各级政府机构和公务员,改变多年来习惯的“管”字当头的政府工作思维和方式,树立公共服务意识,将“为人民服务”观念真正落实在政府各项工作之中,实现行政管理由管制型转变为服务型。

    由于服务型政府是建立在开放、创新、协同的政府体制的基础上,这就要求政府公务员队伍吸收更多的专家和知识分子,强化现有人员的培训、学习,运用科学方法改善政府决策程序。同时,也要求采用先进的办公方式,包括运用数字化和网络技术,提高行政效率,降低行政成本。推进电子政务,在现代信息社会中,政府的某些决策及其决策结果的公布,可以利用网络、新闻媒体和其他信息工具来进行。这既能提高政府决策和信息的透明度,同时还可以使政府的一般性行政行为受到广泛监督和约束。为此,要加快政府部门信息化建设,推进政府管理现代化,以促进政府职能的根本转变。

    从“权力政府”向“责任政府”转变

    转变政府职能,要求各级政府努力建设社会主义新型责任政府,尽快建立健全政府责任体系,包括政治责任、行政责任、法律责任和道义责任。严格实施行政执法责任制,违法行政要承担相应的责任。把国家法律、法规、规章设定的各级行政机关的职权统一视为职责,以责任制约权力。改变政府管理就是控制、就是审批、就是监管和处罚的落后观念,改变习惯于发号施令,人治管理,过多使用行政手段的管理方式。行政审批制度改革是行政管理体制改革的突破口。改革行政审批制度,是当前转变政府职能的关键和核心内容,也是政府职能转换程度的一个标志。要按照完善社会主义市场经济体制的目标和建立“廉洁、勤政、务实、高效”政府的要求,逐步建立科学合理的审批管理机制、规范高效的审批运行机制、严密完善的审批监督制约机制,力求在制度创新、机制创新和解决实际问题上有所突破。自从中国加入世贸组织以来,中国政府加大了行政审批制度改革的力度,对国家65个行政审批部门的4000多个审批项目做了全面清理,并在2002年10月公布了第一批取消的789个审批项目,各级政府同时也取消了大量的审批事项。今后,要建立和完善行政审批责任追究制度,加强对审批机关不履行、不正确履行监管职责或者违规审批等行为的责任追究,切实解决行政审批有权无责的问题。

    明确政府责任。在深圳市试行的“行政三分制”,即将行政管理职能分为决策、执行、监督三部分,在相对分离的基础上,三者相辅相成、相互制约、互相协调,是明确政府责任,解决目前存在的“越位、缺位、错位”问题的重要措施,目的是再造一个从全能型转为有限型、权威行政转向服务行政、人治行政转向依法行政的“现代公共性政府”,健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的现代行政管理体制。

    推进行政执法,加大执法监督力度。社会主义市场经济是以法制为基础的经济,政府本身也要接受法律约束。要加强依法行政,规范监督政府行为,使政府工作真正转到法制轨道上来。行政机关和公务员因轻微违法失职或官僚主义等要承担向公民、法人赔礼道歉的道义责任;行政首长在政府工作出现重大违法、失职、滥用职权等情形时,应当负被罢免、引咎辞职或责令辞职的政治责任;公务员因违法失职、滥用职权、贪污受贿等行为要受到行政处分和刑事处罚。在依法监督方面,不仅强调各级、各部门的政府行为必须在法律框架内进行,而且强调人民对政府及其公务员的监督。

    从“全能政府”向“有效政府”转变

    进一步转变政府职能、实现行政体制创新。要解决政府的职能权责划分问题,政府管理的边界在哪里,不是无所不包的,而是有限的政府,怎么有限,哪些该做,哪些不该做,要弄清楚。目前,管理越位、缺位、错位现象仍很突出。不该限制的限制了,如民营经济的地位和市场准入政策。政府该管的却没能管到或没管好,比如社会治安、城市交通、立法、社会保障、收入差距等。而教育培训、医疗卫生、科技开发等绝大部分仍是由政府大包大揽,尚未向市场开放。解决这些问题的根本途径是实行政企分开、政事分开,大力发展市场中介组织和社会中介组织,并鼓励、支持、引导民间力量开办事业单位和中介组织。

    当前经济快速发展,改革不断深化,开放继续扩大,对政府行政管理提出了更高的要求。政府行政管理对市场主体的监管正在由过去监管单一市场主体转变为监管多元市场主体,政府行政管理部门也必然在更大的范围、更广的领域、更高的层次上进行变革。新科技手段广泛应用,新的经营管理模式不断涌现,生产、经营和流通方式的现代化以及高科技违法犯罪的增加,要求政府行政管理机关对市场的监管模式、方式方法不断进行新的改革和突破,实现由传统的监管模式向现代化、科学化、规范化的转变等。随着改革的不断深化、社会主义民主政治的发展、依法治国方略的实施,行政管理体制改革和政府机构改革必然向纵深发展,政府职能转变的力度将进一步加大。这些新的形势都要求政府行政管理部门要进一步解放思想,更新观念,继续深化行政管理体制改革,进一步转变职能,从“全能政府”向“有效政府”转变。

    纵观世界各国政府,无论是发达国家还是发展中国家,中央政府机构一般都比较精干,地方政府的机构设置会更少。现代国家,人民对政府的要求,不仅应该是勤政廉洁的,而且应该是高效的。人们最关心的是公共服务的质量问题,而不是国家机构管辖范围大小的问题。从建设勤政廉洁、精干高效政府的目标看,提高行政能力对促进市场经济发展,适应“入世”带来的新挑战,都具有极大的意义。现代政府管理要求决策科学化,而决策科学化主要依赖于人员、制度、决策程序和手段的现代化。从科技发展的规律看,现代政府将从“人力密集”走向“科技密集”。加入ＷＴＯ后,许多世界性问题会接踵而至,如全球性的环境问题、反恐问题、经济渗透、经济间谍战、贸易战、关税战等等;同时政府化解国内经济与社会矛盾、维护经济与社会稳定的宏观调控的作用和能力也需进一步强化;我国的经济社会风险增多,在完善社会保障体系、维护企业权益、解决国际贸易争端等方面,政府部门必须要有未雨绸缪的意识,建立健全有效的风险防范机制。这些都要求提高政府管理经济的能力,加快政府由全能型向有效型转变。

    需要强调的是,在深化行政管理体制改革过程中,要正确处理改革、发展和稳定的关系。坚持从我国国情和不同地区的区情出发,既善于总结自己成功的经验,又善于借鉴其他国家的改革成果,既要有长远规划,又要有近期目标,循序渐进,不断取得阶段性成果;坚持依法治国的基本方略,实行依法治国和以德治国相结合;加强社会主义思想道德建设,注重培养公务员的服务意识、责任意识和敬业意识,形成良好的公共行政文化,以保证新形势下行政管理体制改革目标的顺利实现。