中国政府公共职能调整背景下的办公用房管理改革(房改天地)

中国政府公共职能调整背景下的办公用房管理改革

●[德]余宝马

　　余宝马,德国ＣＩＭ援华项目组专家,曾担任德国住房私有化工作的政府顾问,在住房制度改革、行政公产管理等方面有一定研究。2002年3月被聘为中央国家机关住房制度改革办公室高级顾问,为期两年。余宝马先生第一阶段的工作,主要介绍德国办公用房的管理情况,并对中央国家机关的办公用房管理状况进行比较提出建议,目前已形成正式报告。本文为余宝马先生第一阶段工作报告的摘要。

　　一、为什么需要改革

    中国的基本改革思想和全国对于“快速实现经济和社会进步”的要求都需要逐步对政府的公共职能进行改革,例如办公用房制度的改革。

    (一)办公用房管理的现状———优点和缺点根据有关文件的规定,中央国家机关办公用房的管理和分配权属于国务院机关事务管理局。但是办公用房的日常管理在大多数情况下是由各部委自己来完成的。有关办公用房使用、投资、预算及相关标准的规范都是由各部委根据自身的需求及管理权限来制定的。

    2001年,国务院机关事务管理局确定了中央国家机关办公用房管理体制改革的基本思想,提出了办公用房管理的基本组织结构、框架、功能、规范及实施的不同步骤。

    新办公用房管理体制的优点:使用者的独立性;各种需求的快速实现;类似于“精简化管理”;使用者自己进行的预算。

    新办公用房管理体制的缺点:非控制的行政管理;不可预期开支的高风险;对成本很难进行分析;给定资源使用的无效率;非专业化的预算管理。

    (二)改革的基本前提:对原因和目标进行明确界定;由专业人员对管理的内容和计划进行整合;明确过渡时期的解决方案;逐步实施改革;人力资本的附加预算;实现目标的时间框架;对参与管理的成员进行控制;对绩效进行持续分析;报告和档案系统;建立不同管理层级之间的沟通中心;不同管理层级之间的合作;持续的结果汇报;严格的事件管理—避免工作的重复;专家指导;研究支持。

    二、如何实现改革

    (一)制定有关产权和使用权的法律规范

    政府所管理财产的所有权的明确规定是实现办公用房管理改革实践的基本工作。这些规定对于财产管理者和使用者应该公开的。这些规定使双方在合同的基础上将财产权和使用权区别开来。

    (二)明确和规范处置权

    处置权包括各种财产的处置,比如围绕办公用房的计划、建设、扩展、维护、修建、重建、投资和管理等各项工作的决策权。

    处置权是在政府的管理之下,在不同的部门、办公室和机构之间依据职能和表现来分配的。在这种情况下也需要做出同样的分配:依据办公用房的规划、使用寿命、使用效率以及各机构的新的需求结构进行分配。在所有的情况下,要包括关于非预期事件的预算。

    (三)有专职人员对办公用房投资组合进行分析

    对资产进行投资组合分析,对于政府和管理者来说都是最重要的。明晰的资产分析结果能给出不同资产的概貌,如占地面积、位置、建筑物、规模和发展的可能性等。在资产清单中,建筑物的材料、价值和收益、实际的总收入的差异以及所有资产的状况对于分析人员来说都是明晰的。要将所有的情况考虑在内,如分期债务偿还情况、使用期限、调整状况、技术标准、建筑物的可重新改造的可能性,从开始使用到结束的成本都是资产控制和发展的基础。

    建筑物的设备和工具要进行单独分析。

    (四)制定办公用房标准

    这些工作应该由一个新成立的标准委员会来完成。

    要根据既定的有关办公用房使用的法律及国务院规定来对现有的办公用房标准、各种类型出现的偏差进行控制和调整。

    办公用房标准主要是指房间大小、高度、空间、采光、温度和安全等技术标准。标准意味着成本和资金。办公用房规模仅仅降低5%,就会远远超过同一比例地节约整栋楼的所有开支。

    (五)严格预算降低成本

    依据全部开支、投资、维护、营运和人力费用测算的总成本能够计算出每平方米的平均成本。依据不同建筑物的成本回报表进行认真的分析,就可以发现为什么一些办公楼能源消耗特别高而另一些办公楼能源消耗特别低。在许多情况下,一些简单的措施,如照明控制、低温控制等可以节省的能源超过采取这些措施的投入。员工方面的缺点可以通过一些适当的措施来弥补,如“办公用房使用手册和指导等”。节约成本的目标应该限制在行政管理和控制的范围内。在不单独增加投资的情况下总体上节约15—20%的能源是具有实际意义的。

    对于其他的成本,如维护、维修和服务费用等每一种情况进行分析,可以实现节约的目的。可以通过一些小的措施来实现,如将一些职能捆绑在一起要比它们分散在各个机构中更节约成本。

    考虑到各种成本的“节约机会”,要严格历年的办公用房预算。

    (六)办公用房管理是一个系统

    在新的办公用房行政管理结构中各个职能位置的相互依赖和相互关系加强了。例如在能源管理中,依赖这两个部分———考虑成本管理下的产品管理和考虑维护和维修情况下的技术管理。这两个部分应该在建筑网络中实现,不论建筑网络是在行政领导的管理下或实际的职能领导的管理下。

    (七)分清不同类型办公用房的使用功能

    办公用房的职能应该依据不同的要求、成本和行政支出进行分类,需要考虑的因素有:公共参观者;没有公共参观者;在建筑物范围内进行交通管制;安静的工作区域;特殊的安全职能;商业职能;技术职能;其他特殊的职能。

    不同部门的各种类型的办公室组合成为一个使用和行政管理的循环,由具备管理不同办公室类型资格的人员管理。处置、替代和各种需求可以通过这种方式在一个完备的网络中实现。

    (八)形成管理决策中心

    新的管理机构的领导层应该成为围绕办公用房管理的各个职能水平的决策中心。包括的范围有:商业型办公楼管理;技术型办公楼管理;地面管理;设备管理;服务和沟通管理;办公楼信息管理;垃圾和环境管理;安全和应急状态管理;咨询管理。

    上述这些工作是整合在一起的,并建立了网络数据库,可以尽可能地收集数据,但是关于办公用房的需求和实际职能的信息很少。

    对不同人员、计划进行指导并整合的职能应该属于行政部门的管理委员会的职责范围。

    (九)办公用房良性运行的组织

    有效使用办公楼和地域的组织工作属于新的管理部门中环境管理的职责。要严格避免管理不能使用和没有使用的办公楼和地域。办公楼清单和数据库表明特殊的管理人员应该尽可能早的决定或者取消租赁协议。

    (十)建立中央和地方政府办公用房的网络结构

    建立一个中央和地方政府办公用房的结构图在某些情况下是有用的。如果中央和地方政府能够在地方产权委员会交换需求和处置的信息,城市现有办公用房的效率还可以提高。两者的职能应该依照“经济有效性”来整合。

    使用权限制可以根据通常的租赁协议和收费规则来安排。

    (十一)办公用房的管理应按技术性和经济性来区分

    在管理网络中,技术性和商业性职能的严格区分应该最终记录在“建筑物使用报告”中,按月打印送交新的办公用房管理委员会。

    主要行政部门重新配置的要求及信息中心的完备,有利于不同办公用房的管理水平的提高。

    (十二)明确办公用房新建、重建和扩建的规定

    在新建、重建和扩建办公用房的情况下,新的管理部门应该尽早参与计划和建设部门的工作。

    在早期阶段参与计划的管理人员很容易就可以适应不同类型的办公建筑,并将实际的信息置于数据库,并可以计算建筑物以及未来使用的所有成本。

    (十三)由专业公司参与办公用房的维护和维修

    有计划的日常维护和维修属于常规的服务中心考虑的范围。一个服务公司———在公开招标会之后———在不同办公楼的同种工作方面的效率将会提高。服务公司在某项技术和服务领域方面的专长可以节约组织成本,可以利用“外部资源”来实现某些特殊职能。

    从国外(美国和澳大利亚)办公用房管理改革经验来看,维护和维修的总成本———某些职能由专业公司负责之后,能够降低20—30%。这种转变带来的影响是,责任也转移到了这些专业公司上。

    (十四)办公用房内外部设施设备

    新的办公用房管理规定对于办公用房内外部的所有设施设备都是适用的。新办公用房特殊的设施设备管理应该由某些职能部门来完成,包括投资、维护、翻新、分期偿还的计算以及相关的服务等。

    三、向新的办公用房管理制度过渡的步骤

    (一)建立一个新的管理部门新的办公用房管理制度系统应该重点建立一个新的行政和设备管理部门。现行的办公用房管理制度应逐步地向新制度过渡,这些步骤应该由不同位置、类型的机构来完成。不同类型的办公用房管理单位应该逐步地建立,以实现不同的各层次的日常管理任务。

    (二)改革的参与者新的管理体制的参与者是整个社会。一个最大限度并有效利用的管理体制能够节约成本、提高经济效率,并在不同的办公用房管理领域体现出来。管理工作还包括从事不同工作的职员,在新的体制下他们的工作将更有效。办公用房管理改革将影响到公共景观,市民会为政府机构感到骄傲,这也适合媒体的宣传。

    (三)建立电子网络化的控制系统要在不同的行政职能之间建立和发展电子网络化的控制系统。在建立办公用房清单之初,关于办公大楼的规模、设备等会在新的电子文档中进行记录,基于功能、设备的ＣＡＤ和商业软件完成了所有办公大楼依据一定的特征的电子网络化。控制系统有利于依据需要、实际的时间和相关的职能进行管理和决策。财务和技术报告也很容易得到,相互之间的关系也很快可以得到证明。相应的平衡表是公开的,很容易向相关的机构解释。

    (四)步骤的执行顺序:完成设计的新管理理念;更正和达成一致;在不同的管理部门体现出来;就实现的方法达成一致;在组织方面达成一致;在不同的步骤分配任务;组织循环的建立;形式和结构的建立;对办公用房清单和报告的分析;建立办公用房的土地、建筑物和设备的清单;建立数据库系统;对办公用房进行分析和评估;对财务平衡表和成本进行分析;对新的行政办公室人员的估计;细节和整体计划预算;建立新的服务中心;建立最初的商业服务中心;过渡阶段的组织;逐步适应。(翻译:龚晓京)