扎实推进机关后勤体制改革

扎实推进机关后勤体制改革

———中央国家机关后勤体制改革回顾与展望(二)

●张晓天　王国木志

　　党的十六大和十六届三中全会确立了全面建设小康社会的奋斗目标,做出了完善社会主义市场经济体制的全面规划和战略部署。党的十六届三中全会的《决定》,在社会主义所有制理论上实现了根本性突破,提出要使股份制成为公有制的主要实现形式,建立现代产权制度的要求,这为我们进一步深化改革指明了方向,为解决改革过程中出现的重点、难点问题提供了依据,为在实践中实现理论创新、体制创新和机制创新奠定了重要的思想基础。机关后勤体制改革要在认真总结经验的基础上,与时俱进,开拓创新,统筹兼顾,协调发展。要按照“三个代表”的要求,拓展思路,用改革的办法研究、解决改革与发展中遇到的困难和问题,把树立新的发展观与协调多元利益统一到促进机关后勤事业全面发展的实践中。

  一、坚持“管理科学化、保障法制化、服务社会化”的改革方向“三化”是在实践、认识、再实践、再认识的循环往复中形成的,是在改革实践中逐步完善的,反映了我们对机关后勤工作规律和特征在认识上的深化和发展。党的十三届四中全会特别是党的十五大以来,按照“三化”的方向来推动机关后勤体制改革,取得了显著成效:激发了后勤服务单位的生机与活力,促进了职能转变,加强了宏观管理,有效地保障了机关工作高效、有序、正常运转。实践证明,“三化”改革目标的确立,有利于理顺机关后勤管理与服务的关系,有利于促进机关后勤服务市场的开放,有利于创新廉政制度,“三化”改革目标符合先进生产力的发展要求。

  但是,从加快建立行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制的总体要求看,目前机关后勤工作的“三化”水平比较低,机关后勤体制改革仍处在一个初级阶段,必须以与时俱进的精神,在深化改革、开拓创新的过程中,大幅度提升“三化”的程度。“三化”在改革的具体实践中是一个相互依存的有机整体,保障法制化是推进管理科学化、服务社会化的重要制度保证,管理科学化、服务社会化的成果需要通过制度来加以确定,制度又进一步促进管理科学化和服务社会化水平的提高;管理科学化就是转变职能,规范管理,依法办事,改进传统管理方式和手段。它是实践保障法制化,促进服务社会化的方法论;服务社会化的核心就是统一内外服务市场,采取多种形式,充分发挥现有后勤服务资源和社会服务资源的效用,服务社会化实现的程度,依赖保障法制化、管理科学化水平的提高。如果说服务社会化体现了生产力的发展要求,那么保障法制化则体现了一定的生产关系,管理科学化构成了联结二者之间的纽带。生产力是最活跃的因素,生产关系一定要适应生产力的发展要求,决定了推进“三化”改革必须坚持整体推进与重点突破相结合。一方面,深化改革必须以解放后勤生产力,促进服务社会化为突破口。另一方面,仅仅依靠服务社会化,并不能解决改革中遇到的所有问题和矛盾。随着服务社会化进程的加快,后勤改革十年来形成的难点,已经到了需要加大保障制度改革的力度,以及深化管理方式和管理手段的改革,来进一步推动机关后勤体制改革的新阶段。因此,从实际出发,深化对“三化”改革目标的认识,坚持“三化”的方向,增强改革的预见性、主动性,是新时期贯彻落实党的十六大及十六届三中全会精神,推进机关后勤体制改革实现理论创新、制度创新和机制创新的一项重要任务。

  二、深化改革应遵循的几项基本原则一是要把整体推进与采取多种形式,加强分类指导结合起来。机关后勤体制改革是我国整体改革事业的一部分,必须适应新形势、新情况、新任务的要求,进一步统一思想,坚持改革方向,努力建立与完善社会主义市场经济体制相一致的机关后勤管理体制和服务运行机制。但是也应当看到,由于地区之间经济发展水平的不同,行业、部门乃至系统之间深化改革的基础条件、发展环境不一样,机关后勤服务涉及的行业种类又比较多,决定了改革不能一刀切,需要我们在坚持改革方向和基本原则的前提条件下,从本地区、本部门的实际出发,积极探索多种形式来推动改革。近年来,中央与地方的机关后勤体制改革,在整合后勤服务资源,推行公司制、股份制改革,实行服务项目招标管理,引入社会服务力量,鼓励民营资本入股,以及组建跨部门服务经济实体等方面,展开了积极的探索,积累了宝贵的经验。这些做法符合深化改革的方向,也是在社会主义市场经济条件下,探索服务社会化改革多种实现方式的有益尝试.

  二是要把转换后勤服务运行机制与深化产权制度的改革结合起来。20多年来,机关后勤体制改革,在引进企业经营机制,深化用人用工和收入分配制度改革方面,取得了一定的成效。但由于产权制度的约束,单位的经营成果与个人、组织的经济利益仍缺乏紧密地联系,经营自主性差、能动性不足、成本过大、效率不高以及在转换机制过程中遇到的深层次矛盾和问题难以从根本上解决。实践证明,深化机关后勤体制改革,只停留在转换后勤服务运行机制上,是远远不够的,必须与深化产权制度改革结合起来。产权是所有制的核心和主要内容,经济社会的活力来自于产权制度的活力,后勤生产力的解放来自于合理的所有制结构和良好的所有制形式。必须按照建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度的要求,大力发展各类资本交叉持股的后勤服务机构,实现投资主体多元化。要允许其他各类所有制经济对后勤服务机构实施并购,允许其参股、控股,允许职工持股和规范程序下的管理层收购。通过多种形式的产权制度改革,实现后勤经济的健康发展和有序运行.

  三是要把后勤服务机构的重组、改造与改革管理手段结合起来。重组后勤服务资源,改造后勤服务机构,引入社会服务力量为机关提供后勤保障服务,是服务社会化改革的重要内容。但单纯地推进后勤服务机构重组改造,或是简单地引入社会力量,而没有管理手段改革的跟进,市场配置后勤服务资源的基础性作用,就难以更大程度地发挥,后勤服务市场的开放程度也会受到限制。随着社会主义市场经济体制的逐步完善,传统的管理手段必须改革。从资产管理关系上看,长期以来,机关后勤管理在组织提供服务保障工作过程中,一直采取的是管服务单位、管实物、管生产经营的模式,这种管理模式,已经不适应新形势的发展需要,必须向管资产、管价值、管资本运作的方向转变。从建立健全后勤服务市场体系看,开放市场必然引起竞争,竞争就必须遵循相应的秩序和规则,机关后勤服务市场不同于一般服务性市场,必须有相应的制度标准来保障竞争的公正、公平和公开,管合同、管标准、管市场是后勤管理手段发生变革的另一项主要内容。为此,我们要逐步推行和扩大机关后勤服务项目政府采购制度,全面推广后勤服务项目招标管理与合同管理。

  四是要把推进服务社会化与深化保障制度的改革结合起来。后勤服务社会化改革,是一项综合性工程,其实现过程,包含着方方面面的改革,不仅要推进现有后勤服务资源的重组、改造,引进社会服务力量,深化管理手段和产权制度的改革,而且还要与深化保障制度的改革相联结。保障制度改革的核心,就是由传统的实物供给向货币化为主要形式过渡。在其范围上,主要涉及后勤经费预算制度、职工住房制度、公务用车制度、公务接待制度、通信保障制度等。保障制度改革的进展程度,将会直接从体制上影响后勤服务社会化实现的广度和深度。如建立结算制度,它本是实现机制转换过渡环节,但现有的预算标准偏低且不健全,使结算制度在推行过程中出现了许多不规范的现象,价格杠杆推动机制转换的作用难以有效发挥;再如职工住宅小区供暖费、物业管理费货币化改革的进程,也将影响着以房屋修缮等传统服务机构转企改制的步伐。因此,必须高度重视保障制度改革对服务社会化的推动作用。

 五是要把以市场化为取向的改革与完善职能建设结合起来。机关后勤管理工作作为行政管理体制的有机组成部分,必须适应完善社会主义市场经济体制的需要,在推进后勤服务社会化的同时,按照机构改革、转变职能的总体要求,结合国有资产管理体制改革,和市场经济条件下政府保障工作的新情况、新特点,积极推进理论创新,完善职能建设,促进机构、职能、编制的法定化,更好地发挥市场配置后勤服务资源的基础性作用。

  六是要把推动改革与充分发挥政策的导向作用结合起来。深化改革,不仅需要理论创新、实践创新,还需要用正确的政策来加以引导,用正确的政策鼓励和支持改革,用正确的政策促进先进生产力的发展,淘汰落后的生产力。当前,我们就是要按照党的十六届三中全会提出的“使股份制成为公有制的主要实现形式”的总体要求,在人员安置、社会保障、资产界定、工商税收等诸多方面,从政策上鼓励和支持后勤服务机构进行公司制改造;鼓励和支持采取多种措施,整合服务资源,开放服务市场,引进社会服务力量;鼓励和引导组建跨部门服务经济实体的试点工作;同时还要通过政策来抑制、避免低水平重复建设。

  三、深化改革需要探讨解决的几个认识问题———国有资产分类管理问题。随着混合所有制经济的发展,产权多元化局面的形成,计划经济体制下国有资产的分类和管理方法,无法满足市场经济的发展需要,也不利于资产的顺畅流转。从党的十六大及十六届三中全会关于国有资产分级管理的思路出发,国有资产应明确多元化的监管主体,结合行业和组织的特点,建立以企业类资产、金融类资产、公益及半公益资产、资源类资产、政府保障型资产以及科、教、文、卫系统资产为基础的分类管理体系。在管理方式上,应根据不同类型资产的特点,授权相应的机构管理。此外,从建立现代产权制度的要求看,传统的国有资产要从按经营性、非经营性分开的静态管理模式,向资产统一营运的动态管理模式转变,要把死资产变成活资产,以充分提高国有资产效益与质量。

 ———机关后勤体制改革与事业单位改革的关系。机关后勤体制改革是政府机构改革、转变职能的重要组成部分。目前后勤服务经营单位的性质,多数为事业单位,因此,机关后勤体制改革与事业单位改革也有着密切的联系。但由于我国事业单位分布较广,横跨科、教、文、卫等诸多行业,在其职能性质、组织形态、活动范围、经营方式、资金来源和隶属关系等方面差别较大,而后勤服务经营单位的形成原因及功能又与一般事业单位不完全相同。所以不能简单地将后勤服务经营单位的改革去对应事业单位改革。深化机关后勤体制改革,既要积极借鉴事业单位改革的先进经验与做法,又要坚持从实际出发,针对机关后勤工作的特点,研究制定相关的改革措施,加强对机关后勤体制改革的指导。

  ———改制不等同于“脱钩”或将资产无偿划转。“脱钩”这一概念,来源于中办发[1993]17号文件,是指党政机关与所办经济实体和管理的直属企业要在职能、财务、人员、名称四个方面与党政机关实现脱钩。“脱钩”改变的只是单位的外部因素,其资产国家所有的性质没有变化。后勤服务机构改制,只要资产没有变现,国家始终都是改制单位的所有者,问题的关键是谁作为出资人代表来行使所有者权利。在“坚持政府公共管理职能和国有资产出资人职能分开”精神下,“脱钩”的含义更侧重于两类职能的分开,而不是割裂与主管部门的一切联系。另一方面,改制也不能理解为将资产在不同监管主体之间无偿划转,不同监管主体之间的资产转移,应坚持有偿原则,这符合建立现代产权制度的精神。而资产的无偿划转,不仅操作目的是模糊的,因为无论是接收方还是划转方,产权制度不变革,资产升值的机会仍然不确定,而且容易造成资产的流失,无偿划转资产更不利于解决深化改革中的配套问题。

  ———机关后勤服务与社会服务业的关系。机关后勤服务工作与社会服务业的互补性很强,在社会服务业比较发达的情况下,后勤服务自我保障的范围可能会更少一些,但这并不等同于机关后勤服务的组织、规划、检查、监督职能可以由社会来替代。在社会功能不发达的情况下,机关后勤服务又填补了社会服务业的不足,反映了它的社会性。机关后勤服务工作与社会服务业的互补性,在不同的历史时期,有着不同的需要。它们之间的区别,则在于机关后勤服务工作具有突发性、应急性特点,常态时可能通过社会服务业提供保障,非常态时可能要发挥机关后勤服务工作的特性来弥补社会服务业的不足。所以,后勤服务社会化不是把后勤服务机构向社会一推了之,也不是单纯地引进社会力量,服务社会化的本质是改革传统的行政配置资源方式,充分发挥市场配置资源的基础性作用。