财务管理创新是改善内部控制的选择

财务管理创新是改善内部控制的选择

阮水红

改善内控制度弱化现状，完全依靠单位领导重视，已经不切实际。要从根本上解决行政事业单位内控中的问题 

   一、财务管理体制创新
（一）[JP+1]加快会计集中核算向国库集中收付制度的转轨。会计集中核算机构主要职能是会计核算和监督，而国库集中支付行使的是财政管理和监督职能。实行国库单一账户改革，建立国库集中收付制度，有利于强化预算的执行。凡能列入国库直接支付的，都要用直付的方式，保证专项资金专款专用，及时到位。对财政基本建设资金、政府采购资金、大宗购买支出直接拨给施工单位、供应商或劳动提供者。小额购买支出和零星支出采用财政授权支付方式。如衢州市本级2003年开始单独编制基本建设预算，对财政性资金采购的工程类项目预算3.54亿元实行财政直接支付，取得了较好的效果。根据财政部2003年7月下发的《关于深化地方财政国库管理制度改革有关问题的意见》，要求2005年各级财政部门要按统一要求和部署全面推行和完善财政国库制度改革。这是从源头上治理的重要方面，改革势在必行。
（二）实行部门预算及科学的预算编制方法。部门预算是一个涵盖部门所有公共资源的完整预算。实行部门预算管理后，改变了财政资金单一地按性质、按类别归口的做法，将各类不同性质、不同渠道的财政资金统一编制到使用这些资源的部门，一个部门一本完整的预算。支出预算的核定根据收支平衡的原则安排，各类支出实行零基预算制度，取消基数加增长的编制方法。以零为基点，重新测算各项支出，并将预算细化到具体项目和个人。年度预算经人代会批准后，非经法定程序不得随意追加。2004年起，浙江省已全面推行省级部门预算。部门预算增强了开支刚性约束，是解决单位不断追加经费的重要措施。
（三）进一步深化收支“两条线”管理改革。对有行政性收费、预算外收入和罚没收入的行政事业单位，实行收入纳入预算管理或收支脱钩管理。收入全部上交财政，收支由财政统一平衡，并对收支进账的及时性、完整性进行审查。从体制上防止截留、挤占、挪用预算外收入。
（四）扩大政府采购规模和范围。对设备购置、装饰装修、基建工程、印刷、耗材及大宗物品，凡是能实行政府采购的都应当实施政府采购。一是逐步增加货物类采购项目，扩大覆盖面。二是将使用财政性资金的工程全部列入政府采购范围。三是逐步开辟服务类采购项目，对车辆维修、加油、保险、办公耗材、印刷等实行政府采购，部门实行招标定点。如衢州市本级2003年开展政府采购967次，比上年节约资金1.01亿元，资金节约率达到28.5%，工程类招投标资金节约率36%。但这也从一个侧面反映出价格空间大，实行政府采购与否大不一样。因此，范围越广、规模越大，政府采购在加强支出管理及从源头上预防和治理腐败方面的作用就越明显。
（五）实行机关后勤社会化改革。按照公共需要的标准，对机关后勤服务内容进行分类，引入市场机制，通过招投标确定服务单位。结合行政管理体制改革，组建后勤服务中心，精减后的行政人员，进入服务中心，减轻经费负担。
  二、财务管理手段创新
（一）整合资源，实行主要固定资产集约化管理。一是在清产核资基础上，将行政事业单位房产权、土地使用权及车辆转到当地国资办，由国资办统一调控。二是国资办统一经营行政事业单位沿街房产。店面统一对外公开出租，收入集中管理。三是对现有闲置资产统一调剂，避免重复购置和投资，充分挖掘资产使用潜力。
（二）对一般性实物资产委托单位管理。明确财产管理部门和使用保管部门，界定国资办和单位的职责权限。包括购置、使用、出售、处置、盘点、责任归属等相关规定。
（三）改革车辆、接待等经费支出供给形式。公务用车改革方向是实行货币化。除少数特殊部门用车外，实行“租车制”或成立“公务用车服务中心”，财政核定补助费，包干滚动使用，超支不补。对外接待费用、礼品费，从上到下要制定标准，上下级联动执行接待标准。本地来客招待一律在政府机关食堂按标准就餐，外出一般不予报销招待费。改变接待费用越来越多、浪费越来越大的局面。
（四）建立项目和专项经费绩效评价机制。党的十六届三中全会《决定》指出：建立预算绩效评价体系，笔者认为对可以衡量效益的项目，采用“成本——效益法”评价，对效益不易衡量的项目，采用“最低成本法”评价。利用成本、经济效益、社会效益进行投入产出综合评价。尤其对投入大的项目和专项经费，在编制预算时就应采用绩效预算编制法。通过计算各项计划成本和效益，编制项目概算，开展可行性论证，促进资金投向有成效的项目。

（五）建立严密的计算机信息管理系统。随着计算机迅速普及和会计电算化的发展，电子核算信息系统已成为内控体系中必要的组成部分，它既便于实现快捷结算，提高效率，又易于被他人非法利用。因此，有必要建立严密的信息管理系统，加强系统安全控制。
（六）建立内部审计制度，加大检查、监督力度。内部审计，指对单位财务收支及其相关经济活动的真实性、合法性和效益依法实施的监督。既要审计财务核算的正确性，又要检验各项制度制订和执行情况，是实现内部控制目标的重要手段。行政事业单位应该结合本单位特点建立相应的内审制度。同时，要依托外部监督，财政、审计部门要对其内部控制的合理性和有效性实施经常性的监督检查。
三、财务制度建设创新
制度是规范行为的准则，财务管理制度对规范单位和人员的财务行为，控制不合理支出起着重要作用。
（一）重新修订行政事业单位差旅费等开支标准。据了解，有的地方由于财力有限等原因，差旅费标准10多年一直未变。造成各单位自己掌握，无章可循，相互攀比，宾馆越住越高档。应该尽快制订切合实际的差旅费等相关开支标准。
（二）统一行政事业单位福利待遇和奖励标准。有的地方集中会计核算后，由于各方面原因，单位福利待遇和奖励标准难以统一。形成单位之间为攀比福利奖金待遇挖空心思，违规行为时有发生。因此，笔者认为应尽快统一行政事业单位干部职工的待遇。
（三）加强审批签字的制约，防止弄虚作假。笔者认为，对每项开支，除了经办人和审批人签字外，还应增加审核人签字，审核人可以由内审人员担任，达到每笔经济事项互相牵制的作用。
（四）采用适当的形式推行经费支出公示制度。提高资金支出的公开性和透明度，接受本单位干部职工监督。
四、完善会计核算，加强对会计人员的管理
（一）修改部分会计核算基础。现行的预算会计制度采取收付实现制作为会计核算基础，使得一些经济事项应在当年反映的支出及负债没有反映，不能反映经济事项的真实情况。预算会计核算应部分引进权责发生制。同时，在会计集中核算中设立一个帐户的情况下，建设单位基建工程核算与日常经费核算难以分开。现行行政单位会计报表对建设工程也无法体现，不利于对工程项目开支情况的检查监督。建议进行必要的修改。
（二）对各项经费进行单独核算、细化核算、便于检查、监督和考核。
（三）加强行政事业单位会计人员专业知识培训，稳定财会队伍。行政事业单位会计素质弱化现象要引起各级领导重视。对部分基层行政事业单位会计人员要通过培训、考试、考核尽快取得执业资格证，对确实不能胜任财务工作的，要由财政部门牵头，实行会计代理形式。（作者单位：浙江省常山县机关事务管理局）