美国联邦政府公务员养老保障制度

美国联邦政府公务员养老保障制度
●杨虎 俞孟晶 李江华

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    美国现行的养老保险制度是一个包括政府社会保障养老金、公共部门养老金、雇主养老金和个人退休账户养老金在内的多支柱的养老保险体系。其中，第一支柱社会保障养老金计划；是一个普及全民的强制性养老计划。与该计划相联系的“社会保障号”，在美国几乎具有身份证号的地位，因此被认为是美国养老保险制度的基石；第二支柱包括公共部门养老金和私人养老金计划两个部分，其中前者是指联邦、州和地方政府为其雇员提供的各种养老金计划；第三支柱即个人退休账户养老金是一个由联邦政府通过提供税收优惠而发起的、个人自愿参加的补充养老金划。我们所要阐述的联邦政府公务员养老金制度，正是第二支柱中公共部门养老金计划的一个重要组成部分。

    美国是属于联邦自治的国体，其公务员分为联邦政府公务员和地方政府公务员两个独立的系统，各级政府都为其雇员建立了退休金计划。联邦政府公务员的退休金制度中最为重要的是公务员退休金计划和联邦雇员退休金计划。公务员退休金计划的参加者是1983年以前参加工作的联邦政府雇员，而联邦雇员退休金计划则主要是为1984年之后参加工作的联邦雇员设立的。
    一、联邦政府公务员退休金计划的基本内容
    1920年，联邦政府从提高工作效率，提高公务员队伍活力的指导思想出发，建立了公务员退休金计划。公务员退休金计划是一个待遇确定型养老金制度，由联邦政府根据雇员的工作年限和工资水平为退休者提供一定的养老金收入。其资金来源于雇员和雇主即联邦政府部门的共同缴费，不足部分由联邦政府财政负担。在公务员退休金计划的制度设计中，长期雇员将得到较高的退休金待遇，而短期雇员的退休金待遇则低得多。
    （一） 退休金待遇的确定
在公务员退休金计划下，雇员的退休金收入主要取决于其工作年限和工资水平。具体确定方式为：工作最初的5年工龄每年按最高的连续3年平均工资的1.5%发给；第6至10年的工龄每年按1．75％发给；超过10年以上的工龄每年按2％发给。退休金收入最多不得超过雇员最高的3年工资均值的80％。但由于雇员在退休时将会因未使用法定的病假而获得奖励，所以退休的雇员事实上最终得到的养老金最高可能超过80％。
    联邦公务员没有强制性退休年龄。但公务员退休金计划的退休金全额发放条件是年龄55周岁并工龄满30年；年龄60周岁并工龄满20年；年龄62周岁并工龄至少5年。对于那些提前离开公务员队伍的公务员，可选择享受他们所交纳的7％的退休基金，或在满62岁后领取延期退休金。
    此外，公务员退休金计划还包括残疾保障和遗属保障内容。
    （二）退休金计划的筹资
    公务员退休金计划是一个部分累积的基金制养老金计划，其资金部分来源于一个14％的工资税，由雇主和雇员各承担7％。然而，每年的缴费却不足以支付计划参加者每年积累的权益，因而每年都会产生一个不小的亏空额，并积累成为退休金计划的隐性债务。巨大隐性债务的产生，一方面是因为该计划已成为一个封闭的体系，另一方面则是因为缴费率是在一个静态的精算基础上确定的，没有将通货膨胀因素包括在内，所以造成缴费不足以支付长期的退休金支出。亏空部分自然需由政府直接拨款来弥补。
    （三）退休金计划的管理体制
  公务员退休金计划由联邦政府的人事管理办公室组织和管理，联邦政府各机构部门协助支持。一般而言，各联邦机构负责向雇员分发有关退休金计划的信息，负责将雇主和雇员的缴费汇入退休金计划账户，并代退休雇员提出退休金支出请求。人事管理办公室负责确定退休雇员的退休金待遇水平，以及每年根据消费水平指数对其做出调整。同时，人事管理办公室任命一个三人精算委员会，负责确定精算方法以及估算正常成本和隐性债务的必要假定条件。
    根据联邦法律，公务员退休金计划账户基金由联邦财政部负责，投资属于联邦证券。除一小部分外，绝大部分基金投资属于联邦政府为持有退休基金目的而发行的不能进行市场流通的特别债券。
     二、联邦雇员退休金计划的基本内容
    1935年，美国国会通过社会保障法案、建立了社会保障养老金制度，当时联邦政府雇员并未被包括在内。随着时间的推移，社会保障制度的覆盖面逐渐扩展至政府雇员。1983年，为了扩大联邦社会保障制度的覆盖面，从而加强该制度在财务上的可持续性，美国国会修订了社会保障法案，规定联邦政府的新雇员全部参加联邦社会保障计划。这一变革为联邦政府公务员退休金制度的改革提供了机会。新的联邦雇员退休金计划应运而生。
    联邦雇员退休金计划建立于1987年，但包括了所有1984年以来参加工作的联邦雇员，1984年以前受雇的公务员可自己选择执行新制度或执行旧制度。以后所有公务员将逐步全部纳入该体系。在这个新的制度下，联邦雇员的退休金由三部分组成：第一部分来自第一支柱的社会保障计划，第二部分来自一个待遇确定型退休金计划,第三部分来自一个被称之为联邦节俭储蓄计划的缴费确定型退休金计划。
    （一）退休金待遇的确定
    联邦雇员退休金计划由三部分组成：
  第一部分是联邦社会保障计划中的老遗残项目。公务员年满65岁且交纳保费满10年后才能领到全额的社会保障养老金，年满62岁不满65岁时退休，只能领取减额养老金，即每提前一个月退休，养老金要相应减少0．56％。公务员在年满65岁以后，根据工作需要可以推迟退休，推迟退休的公务员，其养老金有所增加：每推迟一个月退休，其养老金增加0．25％。并且，养老金待遇水平部分地与缴费数额挂钩，全社会养老金的平均工资替代率为40％左右，低收入者替代率平均为56％，高收入者则为26％。
    第二部分是联邦雇员退休金计划的待遇确定型部分。与公务员退休金计划一样，在联邦雇员退休金计划的待遇确定型部分，雇员的退休金待遇水平取决于其工资水平和服务年限。其具体计算方式为：退休金=最高连续3年平均工资×1％×缴费年限；退休金的发放条件为，有5年工龄的满62岁，20年工龄的满60岁， 30年工龄的达到最低退休年龄(55岁至57岁，根据出生年份确定)。对年满62岁，全工龄在20年以上的公务员，除按工资的1％计发的部分外，还要奖励10％的特别信用津贴。另外，对年满55岁，具有10年工龄者，可以退休，但只能享受减额基本津贴。当公务员年龄在62岁以下(工龄满20年者，可在60岁以下退休)退休时，其年龄每少一年，津贴减少5％。
    联邦雇员退休金计划也为参加者提供残疾津贴。如果雇员退休前死亡，其配偶可获得两种遗属补贴。
    第三部分是作为联邦雇员退休金计划的联邦节俭储蓄计划。个人账户中的储蓄额，属于个人缴纳的部分，完全归个人所有；属于政府按规定缴纳的部分，只有工龄在3年以上的业务类公务员才有资格享有。在职公务员如果为了购房、求学、就医或解决经济困难等需要，可以从个人账户中借用属于他们自己所缴纳的那部分储蓄，但由政府为其缴纳的部分则不能借用。当公务员符合退休条件并退休时，可以一次性支取账户上的全部余额，也可以分次支取，或采取年金的方式支取。公务员可以随意将账户转移到新的雇用单位或金融机构，不需要支付任何费用，但对未到退休年龄而要求支取存款者，则要罚收10％的额外收入税。
    （二）退休金计划的筹资
    第一部分联邦社会保障计划中的老遗残项目主要以税收的形式筹集所需经费。与其它社会群体一样，联邦雇主和雇员每年各自向联邦政府交纳占雇员工资额7．6％(雇员工资征税高限为80400美元，以上部分不作为征税基数)的社会保障税(2000年以前为6．2％)，雇员在达到65岁的法定退休年龄且已经缴费满10年后就可以开始领取一定数额的社会保障养老金。
    第二部分联邦雇员退休金计划待遇确定型部分是一个完全积累的基金制养老金计划，其资金来源于雇主和雇员的缴费。目前，总缴费率为雇员工资总额的 11．5％，其中雇员的缴费率为其工资额的0．8％，雇主即联邦各机构的缴费率为 10．7％。
    第三部分联邦节俭储蓄计划是一个由联邦政府发起和组织，联邦雇员自愿参加的完全积累的基金制的缴费确定型养老金计划，政府为公务员建立个人账户，账户中的积累额是公务员收入的重要部分。公务员按最高不超过工资10％的比例储蓄，储蓄比例完全自愿；同时，政府按规定为公务员投入一定比例的储蓄，公务员退休后，可以享受所积累的这笔存款，并免缴所得税。
   （三）联邦雇员退休金计划的管理体制

    第一部分社会保障养老金计划是由联邦政府统一组织，其具体管理部门为联邦政府的社会保障署，下设10个由社会保障署垂直领导的局及6个服务中心和一个鉴定中心。社会保障署在全国有1000多个分支机构，具体从事社会保障税缴纳情况记录、受益资格认定、咨询以及资金发放等工作。它的各种具体的制度规定是全国统一的，所有资金也是在联邦范围内统一调配使用的，换句话说，第一支柱实行了全国统筹。
    第二部分待遇确定型退休金计划与公务员退休金计划一样是由联邦政府的人事管理办公室组织和管理，联邦政府各机构部门协助支持。退休金计划账户积累的基金也是由联邦财政部负责，依法投资于联邦政府为持有退休基金目的而发行的不能进行市场流通的特别债券。由于管理机构和管理方式完全一致，联邦雇员退休金计划的行政成本与公务员退休金计划一样，只相当于整个退休金计划支出的0．2％。
    目前，联邦雇员退休金计划的参加者已超过公务员退休金计划的参加者。但由于这是一个完全积累的新退休金计划，领取退休金的人很少，所以缴费积累大都进了联邦雇员退休金账户，所以目前整个计划不仅没有隐性债务，而且还略有盈余。根据联邦人事管理办公室的精算办公室的报告，到1998年9月，整个联邦雇员退休金计划债务(即参加者积累的退休金权益)为1910亿美元，资产为970亿美元，未来缴费的现值为1030亿美元，所以该计划的基金盈余为90亿美元。这笔盈余将被用以防范未来可能的损失。此外，从2026年开始，联邦雇员退休金计划账户中积累的基金将被借用，以支付公务员退休金计划的退休金支出。转移的款项将由政府拨款在此后30年内逐年偿还。
    第三部分联邦节俭储蓄计划是由联邦退休金节俭投资委员会(FRTIB)负责管理的。联邦退休金节俭投资委员会是根据1986年联邦雇员退休金制度法(FERSA)而建立的一个独立的联邦机构。该委员会由5名总统任命的兼职人员和1名专职的执行主管组成，执行主管由5名兼职委员选定。联邦各机构部门负责向雇员发放关于节俭储蓄计划的信息，负责将雇主和雇员的缴费汇入计划账户，节俭投资委员会则直接处理其它的相关事项。委员会的行政成本由基金承担。随着基金资产的增长，整个计划的行政支出费用已由1988年的0．67％降为1999年的0．07％。
    1987年联邦节俭储蓄计划刚建立时，在56．3万名有资格缴费的联邦雇员退休金计划参加者中只有26％选择了向节俭储蓄计划缴费。到1999年底，在140万名有资格参加节俭储蓄计划的联邦雇员退休金计划参加者中，有86％选择了缴费，另外14％自动获得1％的联邦政府缴费。同时，有62．8万名公务员退休金计划的参加者选择了加入节俭储蓄计划，使该退休金计划的总参加人数达到了 210万。与此同时，联邦雇员退休金计划参加者对节俭储蓄计划的平均缴费率也从1987年的3．7％增加到了1997年的6．8％，其中1／3的雇员缴费率达到了最高限额10％，2／3的雇员获得了联邦政府5％的最高配送缴费。公务员退休金计划参加者的平均缴费率也从1987年的3．2％上升到1997年的4．4％，其中75％的雇员缴费率达到了最高限额5％。

（作者单位：国管局财务管理司）