政府采购引领机关后勤服务社会化

政府采购引领机关后勤服务社会化
●姚万垠

    经济发达国家实施政府采购200多年的历史和我国自下而上进行试点后立法推行政府采购近10年的实践，揭示出一条有说服力的结论：政府采购制度是随着国家对政府采购行为的规范化管理而形成的一种高效、先进和符合市场经济规律的公共支出管理制度。推行政府采购,既是以法管理公共服务，规范公共消费行为，建设服务型政府的有效措施，也是机关后勤实现社会化的重要途径。
    政府采购将改变机关后勤服务格局
    政府采购作为公共支出管理制度和规范政府消费行为的举措，体现了市场机制和法律制度对公共服务管理的介入作用，具有明显的市场导向功能，对机关后勤服务格局将产生直接的积极影响。
    公共服务属公共管理范畴，但它不同于公共行政。前者是一种服务机制，后者则是一种权力机制。服务机制涉及的人与人之间的关系是平等的，行政机制则是自上而下的等级式的。政府采购作为一种公共服务机制，具有显著的市场经济属性和特征。在市场经济的法学视野中，企业法人、事业法人、社团法人和政府法人在采购市场上均是市场法律实体，法律赋予它们的地位是完全平等的，遵循市场经济规律，按照市场法则办事，是一切法律实体的共同行为准则。因此尽管政府机关和机关后勤的单位性质截然不同，而且曾经发生过或者依然存在着诸如行政隶属的依附关系等历史背景，但在纳入采购市场后只有法律实体的地位平等、权利对等，不存在也不允许有等级差别等违背市场规律和游戏规则的行为。这种市场法人实体行为关系，在当今市场经济发达国家、外资企业及跨国公司的采购交易活动中十分普遍，体现得淋漓尽致。政府采购只有公开、公平和公正的交易，只认商品质量、品牌和信誉。
    从WTO《政府采购协定》和我国的《政府采购法》看，纳入政府采购的货物、工程和服务，囊括了政府公共消费全部需要，并分布在社会第三产业的各门类商品之中，采购的对象面向全球，这种开放式格局将对机关后勤服务社会化产生深远影响。联合国既是最大的国际公共机构，也是公共采购中枢。国际组织在全球范围内的批量采购，把商品的品质和供应链程序作为关键环节。同样沃尔玛在深圳建立采购中心，并以上海、深圳、东莞和福州四个“采购办”为基地，在中国广泛采购商品，为世界各地的商店供货，年采购值达150亿美元，由此可见，机关后勤服务面临冲击挑战之一斑。所谓“机关后勤是机关的一部分”，其实质是指机关后勤工作是机关工作不可或缺的有机构成，而非指机构设置和人员编制。对此不能误解。道理很简单，机关工作的正常运转须臾离不开后勤的支持，犹如前沿阵地战士打仗，一刻不能弹尽粮绝一样，但提供后勤物资保障未必全是军人自身。从某种意义上讲，政府采购将吹响机关后勤服务社会化的前奏曲。事实上当今许多发达市场经济国家的各级政府机关并没有内设机关后勤服务部门，机关的各种服务保障工作均由社会三产部门和民营企业的专业经营服务公司承担，“政府花钱买服务”，就是通过政府采购的渠道和方式，把机关后勤服务纳入了社会化的轨道。我国的深圳等一些地区部门，明文撤消机关后勤部门，为实现机关后勤服务社会化迈出实质性的一步。
    政府采购为机关后勤发展创造机遇
    政府采购作为公共采购行为，在政府部门或所属公共部门需求市场化的过程中，蕴藏着巨大的商机和潜力，尤其是随着我国 “WTO后过渡期”的到来，国外组织和外企的进入，政府采购规模、采购市场和采购商品存量和增量，必将日益扩展，进而为国内中小企业弱势群体和机关后勤服务部门提供难得的生存空间和发展契机。 
    世贸组织及其成员国的《政府采购法》，以及国际组织和各国实施政府采购的行为，构建了政府采购的空前宽广领域，并且还呈不断延伸势态。政府采购业务，从汽车、办公用品、办公设备到学校、医院等公益基础设施；从农田水利、基础产业，到专业服务、技术培训、物业维修等等，无所不包，涵盖了政府机关采购的商品、工程、服务以及货物加服务组合的一切领域和全部内容。政府采购市场对机关后勤提供的生存和发展空间和机遇是客观存在。
    公益性消费具有相对稳定性，历来被视为一块“丰盛的蛋糕”，虽然许多行业和项目带有明显的公益色彩，利润是低微的。统计资料显示，各国政府采购的价值在国民生产总值和国民消费总值中的比重相当可观。经济发达国家政府采购的支出一般占到GDP的10%——20%，我国2000年全国政府采购规模为232.9亿元人民币，约占全国财政支出的2%。事实上政府采购带给采购市场的不仅是物美价廉的商品和服务、节约财政资金和提高支出效益。欧盟经验表明，公开进行的政府采购活动，可使资金使用效益净提高10%以上；我国的上海、河北、深圳、重庆等省市通过政府采购节约资金率均在20%以上。同时企业方通过参与公开竞标，可以加强自身建设，增强竞争实力，提高服务质量，实现经济效益。湖北荆门市的政府采购工作开展得轰轰烈烈，有声有色，周密有效。如资料印刷、车辆加油、汽车维修、办公耗材、劳保用品、生活用煤、办公家具、车辆保险、大型会议等服务项目，采取定点采购和集中采购相结合，取得了显著成效，为弱小企业提供了商机，使后勤实体在参与中也得到了实惠。辽宁鞍山市对车辆维修进行政府采购，取得了采购方、服务提供商和采购主管部门“三满意”的多赢效果。
    另外，国际上还流行这样的惯例。美国的《小型企业法》要求采购机构，将一定比例的政府采购合同授予小型企业和弱势群体，相关的企业采购合同中融入了劳动法和环境保护的内容，使政府采购的经济、政治和社会效益能够协调得到发挥，产生了巨大的综合经济效益。如美国10万美元以下的采购合同，优先考虑的是中小企业，并给以价格优惠扶持：中型企业优惠幅度在6%以下，小型企业优惠在12%以下。放低中小企业的进入门槛，在世贸组织和各国政府采购中普遍存在，很有参考意义。我国的中小企业标准已经出台，借鉴美国和其他国家的有效做法是顺理成章的事，这对机关后勤企业的生存和发展非常有利。
    政府采购对机关后勤提出严峻挑战
    随着我国社会从温饱型向小康型的转变，社会消费结构不断升级，人们对商品的要求从量的满足转向质的提高，消费趋势呈现多样化、个性化，并向专业服务领域延伸，政府采购的商品和服务也将随之顺应潮流和时尚，正如电视广告所说“八十年代喝味道，九十年代喝品牌，当今年代喝健康”。实践表明，政府采购所体现的服务，“已不仅仅是服务态度，任劳任怨，晚上和节假日无数个加班加点”，而是具有社会主义市场经济条件下的“以服务立足”和“以人为本”的所有要素，并凸现了服务意识和服务技能相结合的新型服务。深入地讲，政府采购所要求的服务，已超越了人们通常所理解的传统服务理念，是一种包涵了时代精神和文化底蕴的时代新概念，是品牌+品味+附加值含量的高层次服务，是服务上升到一个新的时代起点。
    服务业历来是个敏感领域，随着国外强势企业在服务贸易领域中几十个行业的全面进入，外资在地域、股权和经营范围上限制被取消，机关后勤服务这块往日“宁静的港湾”将会发生“风起云涌”式变化。麦肯锡曾悲观的预测过，再过三年后的中国零售市场的60%将在外资控制之中。对拉美一些国家当年曾发生过的外资控制流通领域，给制造业带来严重负面影响的情况，应当有所警惕。今后几年，我国的金融保险业、一些敏感服务业和农业，都将同外商展开激烈竞争。外国投资者获得充分进入中国市场的权利，外资无需通过中国代理商直接从事相应产品的进出口及在国内市场的营销，外商自由进入和自主经营批发零售、售后服务、维修保养和运输物流等与分销相关的服务贸易领域，对机关后勤服务业的冲击和影响不言而喻。政府采购理当同轨，服务贸易标准必然统一。深圳市二届人大常委会第27次会议于1998年10月25日通过的我国第一个关于政府采购的地方性法规《深圳经济特区政府采购条例》，对合同10万元以上物资、20万元以上租赁、修缮和绿化项目及采购目录，规定进行集中采购，实行公开招标，充分体现了同市场准入和国民待遇国际准则的接轨。
    由于政府采购的货物、工程和服务商品，具有各自不同的商品特点、评估标准和记分内容，因此，建立完善严密的评价体系是政府采购市场进入新课题，也是实现同国际标准化接轨的有效手段。建立科学的评价考核体系，形成一套包括名词定义、基本政策、运行策略及评估标准在内的较为完整的体系，比较全面、科学、严谨、细致地贯彻政府采购对质量、诚信、合作、安全等要素，是保证政府采购活动健康发展，采购市场运作有序，采购双方互利双赢的重要保证。实施科学评价考核体系的最有效措施，则是全面落实国际质量标准相关认证。只有使ISO9000质量管理、ISO14000环境标准、HACCP食品安全、OHSAS18001职业健康和SA8000社会责任的体系的认证工作，真正走进企业，落到实处，发生作用，在企业的现代化建设和科学化管理的过程中，参照国际标准，制定操作规程，使全面质量管理的每项工作程序，环环相扣，上下衔接，各系统的办事机构都能够随时掌握每项工作的发展动态，变静态被动管理为动态主动管理，使后勤服务管理规范化，才能彻底堵塞落后管理体制漏洞，真正提高服务商品的质量水平，使后勤服务社会化取得实质性进展，在政府采购市场上获得一席之地。根据国际采购商务提供的经验，评估体系标准同质量认证体系的契合点一般应集中在六项质量指标上：（1）质量第一。具备提供安全、稳定、高品质产品的能力意识 ；（2）技术过硬。客观反映供应商在技术改进和研究方面的水平；（3）财务良好。具有相当的财务状况及支持能力；（4）诚信为本。有良好的信誉度和供应可靠性；（5）沟通舒畅。信息系统完善，具备沟通能力；（6）服务到位。售后服务的及时性和可靠性有保证。机关后勤应结合自己的实际，突出特色项目和优势项目，真正融入政府采购市场体系中去，以迎接服务社会化的挑战。