五十年代机关事务工作改革二三事

 

●白振刚

 

 

 

国务院机关事务管理局最初叫政务院机关事务管理局，成立于1950年12月。1953年9月，为适应国民经济发展的需要，政务院在调整政务院财经委员会机构，分设第一、第二、第三、第四、第五办公厅的同时，决定扩大政务院机关事务管理局的业务范围，将其从中南海迁至政务院财经委员会原址，与政务院财经委员会和财政部部分机构合并，组建中央人民政府机关事务管理局(以下简称为管理局)，作为中央一级机关事务管理工作的主管部门。

 

 

初步建立中央机关资产管理体系

 

扩大业务范围后的管理局，由国务院副秘书长齐燕铭任党组书记，西安市(当时是中央直辖市)市长方仲如任局长(未到职)，余心清、申伯纯、刘墉如、张效曾任副局长。

1954年1月22日，管理局与财政部联合发出《关于中央行政经费管理由中央财政部划归中央人民政府机关事务管理局的几点手续的通知》，规定原由中央人民政府财政部直接管理的中央级各单位(包括党派、团体)行政管理费(包括行政管理费支出、政治业务费支出、民主党派和人民团体补助支出、公安和司法检察支出)，自1954年1月1日起，划归中央人民政府机关事务管理局管理。

1954年2月3日，齐燕铭副秘书长和刘墉如共同主持召开中央一级各机关行政财务工作会议。根据政务院关于编制1954年预算草案的指示和邓小平副总理兼财政部部长在全国财政厅局长会议上报告的精神，研究了中央一级机关行政经费管理和机关房屋管理等问题。会后，经邓小平副总理批准，管理局印发了《关于中央一级各机关行政财务会议决定的通知》。

这次会议和经邓小平副总理批准下发的《通知》，第一次将行政经费管理与房屋(产)管理合为一体，初步形成了中央机关资产管理体系。

 

 

完成管理局由政务院内设机构向国务院直属机构的过渡

 

1950年12月成立的政务院机关事务管理局是政务院的内设机构。其服务范围是：中央人民政府办公厅、政务院、全国政协、最高人民法院、最高人民检察署和在中南海办公的其他部门，共有13个单位。1953年9月组建的中央人民政府机关事务管理局，是按照部一级架构设计的，由管13个单位3000人的机关事务工作，扩大到管中央一级机关80个单位(含大区)11．6万人的财务、房管等工作，是个过渡性的机构。

1954年10月31日，周恩来总理主持召开国务院第二次全体会议，决定设立国务院机关事务管理局(以下简称国管局)，任命刘墉如为国务院机关事务管理局局长（1955年1月任党组书记）。列为国务院直属机构，于11月8日经第一届全国人大常委会第二次会议批准。

国管局主要职责是：负责中共中央、全国人大常委会、国务院、全国政协领导人的生活服务和安全警卫工作；负责中央一级行政经费管理和有关单位财务管理工作；负责中共中央和国务院交办的大型会议的总务工作，以及上级、同级领导和其他人员的生活招待工作；负责机关行政单位的办公和附属用房及宿舍的管理、基建、调配、修缮工作；负责机关所需汽车的管理、分配、调拨等工作。

1954年11月18日，国务院齐燕铭副秘书长主持召开国管局第一次局务(扩大)会议。会上，刘墉如局长宣布经国务院秘书长批准的国管局内设机构及人事安排。

关于内设机构：(一)房屋管理处、人事处、首都汽车公司原机构及名称不变。首都汽车公司为企业机构，不列入行政编制。(二)财务处改名为中央行政经费管理处，负责掌管中央一级行政经费和党派、团体的补助费。另设财务处，负责办理国务院秘书长所领导的12个直属机构的经费预算，本局直属事业、企业财务管理及其他有关单位特项开支的核报工作。(三)服务处改名为交际处，办理国务院并协助中央有关机关召开的国际性、全国性会议、宴会、晚会等布置、招待工作。因为该处与各省、市交际处业务联系较多，为便于工作，改称交际处。(四)公馆事务处改为服务处，负责全国人大常委会、国务院、国防委员会以及全国政协等单位的高级民主人士及党内首长的生活服务和警卫事宜。因该处业务是为首长生活方面服务，不仅限于公馆事务，故改称为服务处。(五)为了加强饭店的经营管理工作和节约行政开支，将饭店管理处改为饭店经营管理处。该处领导北京饭店、和平宾馆、西郊宾馆、西郊招待所、远东饭店、永安饭店等12个馆、所，作为事业编制，不列入行政编制。(六)因中央机关印刷厂管理委员会已经批准撤销，决定设立印刷厂经营管理处，将原由该会领导的14个机关印刷厂加以调整，集中管理。该处为事业机构，不列入行政编制。(七)总务处是专门承办国务院机关内部的行政事务机构，为便利工作，划归国务院秘书厅领导(不久又划归国管局领导)。(八)秘书处除办理秘书业务外，尚须承办检查有关机关事务工作，改名为办公室。原行政处改名为总务处(院内总务处划归国管局领导后，又改为行政处)，负责办理国管局内部的行政事务工作。

机构调整后计有办公室、中央行政经费管理处、房屋管理处、交际处、服务处、财务处、总务处、人事处、饭店经营管理处、印刷厂经营管理处、首都汽车公司等11个单位。其中2个单位为事业单位，1个单位为企业单位。

 

 

从制度改革入手进行机关事务工作改革

 

刘墉如在国管局工作时，经常强调“工作要积极量力，改革要从改革制度入手”。他很注重调查研究工作，并设立专门调查研究机构。中央行政经费管理处一直设立制度科，负责财务规章制度方面的调查研究工作；局办公室也设立了制度科，负责方针政策方面的调查研究工作。

1955年1月15日，刘墉如主持召开中央一级机关办公厅主任会议。会议的主要议题是：为适应国务院即将发布的废除供给(包干)全部实行工资制的新情况，对制定中央国家机关工作人员使用公家宿舍、家具收租、宿舍水电费、托儿所收费和宿舍取暖补贴等办法进行讨论。会后，组织力量，为国务院起草有关改革文件。

1955年8月31日，国务院发布《关于国家机关工作人员全部实行工资制和改行货币工资制的命令》。命令附发由刘墉如主持起草的《中央国家机关工作人员住用公家宿舍收租暂行办法》、《中央国家机关工作人员宿舍使用公家家具收租暂行办法》、《中央国家机关工作人员宿舍水电收费暂行办法》、《中央国家机关工作人员宿舍取暖补贴暂行办法》和《中央国家机关托儿所收费暂行办法》。

上世纪五十年代，中央国家机关事务工作改革，就是围绕着废除供给制全部实行工资制开始的。同时，还对公务接待(当时称为交际、招待)工作和高级干部、高级民主人士生活服务工作进行了一些改革。

 

 

首次提出国家机关事务工作改革的方向

 

1955年5月26日，刘墉如根据国务院批准的贺龙副总理《关于紧缩国家机关人员编制问题的报告》和周恩来总理及刘少奇、陈云、邓小平、彭真、彭德怀、陈毅等中央领导同志批准的习仲勋秘书长《关于国管局所属饭店、首都汽车公司及礼堂移交北京市管理的报告》以及监察部《关于国管局精简机构编制检查的报告》的精神，向习仲勋秘书长报送《关于精简机构编制的报告》，并经习仲勋秘书长原则同意。

一、撤销财务处、饭店经营管理处、印刷厂经营管理处。财务处的工作人员并入中央行政经费管理处，饭店经营管理处同各饭店及首都汽车公司等同时移交北京市。印刷厂经营管理处撤销后，中央机关印刷厂由各单位自行管理。

二、紧缩交际处的业务范围为：主席、副主席、总理、副总理举行的宴会、晚会的服务工作；“五一”、“十一”及全国人大、政协开会的有关招待服务工作；外国政府代表团来京在机场、车站欢迎、欢送的布置工作；各省、市正副省长、市长等负责干部来京的招待工作；副部长以上周末电影晚会的组织、发柬工作。

三、紧缩房屋管理处的业务范围，将不应属于该处业务范围的4项工作划出：北京市区基建计划的审核平衡工作；事业企业在北京市区的建房工作；外国驻华使领馆在北京市区用房工作；各省(市)驻京办事处用房工作。

四、改进首长宿舍的管理办法。对首长和高级民主人士在内的91名服务对象，除2级(工资标准)以上首长的供给应另作研究外，3级以下至7级，采用工资以外按不同级别的办法分别给予固定补助，国家供给的房屋、家具按规定收租，其他私人生活部分由个人安排。服务人员和与工作有关的人员如警卫员、司机等的费用由公家负担，属于私人生活范围的则由个人雇用，实行“家务自理”。

五、托儿所、保育院、通县小学的工作人员和机关食堂炊事员，按照国务院编制工作委员会的规定，不再列入行政编制。

通过上述机构精简和机关事务工作改革的实践，刘墉如又主持起草了《关于国家机关事务工作改革方向的报告》。报告指出：“机关事务工作必须逐步加以改革，改革的方向是把机关事务部门缩小，只管与机关办公直接有关的事务，属于工作人员食、住、行、医等生活福利方面的问题逐步由所在城市的社会服务部门去统一筹划办理”。报告很快得到国务院习仲勋秘书长和齐燕铭副秘书长的原则同意。