加强调查研究 推进后勤改革

——对部分中央国家机关和北京市等单位机关后勤改革的调研与思考

    为了解中央国家机关和北京市在推进机关后勤改革与发展中的做法和经验，全国机关事务工作协会先后到商务部、知识产权局、民航总局、国土资源部、人事部、体育总局、水利部以及北京市政府机关事务管理委员会开展了调研。
    一、主要做法和成效
    近年来，这些单位稳步推进机关后勤改革，加快机关后勤服务社会化和市场化进程，不断提高服务质量和水平，取得了明显成效。
   （一）后勤服务单位职能进一步规范。机关后勤改革是政府机构改革的重要内容，各单位按照转变职能、精兵简政的要求，推进机关服务中心管理职能和服务职能的分开，精简后勤行政管理机构，分流机关工作人员，在完成政府机构改革相关任务的基础上，进一步规范了机关后勤服务单位职能。一是规范了机构设置，明确了机构职能。这些服务中心的机构职能在名称、性质、级别和职责上基本相同，都是部委正局级直属事业单位，负责机关办公用房、车辆、餐饮、文印、物业管理、办公服务和职工生活等保障工作；承担机关委托的部分行政事务性工作；负责机关委托范围内的国有资产的管理和经营。二是实行集中统一管理，提高了管理效率。为加强中环办公楼后勤服务的管理，北京市政府管委会对13个委办局的国有资产、公用经费、办公用品、办公用房、信息化建设及后勤保障等实行集中统一管理，解决职能交叉和机构重叠的问题，减少了机构和人员，整合了后勤服务资源，降低了服务成本；民航总局机关服务中心将日常办公、会议保障、保安、保洁、绿化、食堂、医疗保健和公务用车等工作进行了重新整合，统一管理，优化配置，形成了“一条龙”服务；商务部机关服务中心大幅削减中心内部用车，对公务车辆实行集中统一管理，节约了大量经费，促进了廉政建设。三是强化了国有资产管理，推行了政府采购制度。这些单位的机关服务中心都承担机关委托范围内国有资产的管理和经营工作，在确保国有资产安全完整的前提下，努力实现资产的保值增值。北京市政府管委会制定了《中环办公楼固定资产管理办法》，建立了一套完整的资产管理信息系统，制定了资产信息统计、报告等制度，提高了资产管理的规范化水平；民航总局机关服务中心对管理的办公资产、住宅、地下室、经营性用房等，通过市场运营，盘活了闲置资产，提高了资产的使用效益，实现了国有资产的增值。在政府采购方面，北京市政府管委会要求中环办公楼各单位的办公用品和设备必须统一实行政府采购,并制定办公设备及物品配备发放标准，统一了品种、型号和规格，健全了办公用品采购供应标准体系。
   （二）后勤服务保障水平明显提高。一是增强了服务意识，改善了服务保障质量。各单位的机关服务中心牢固树立服务意识，以服务为宗旨，积极主动了解机关和干部职工的需求，通过对服务工作进行统筹规划、科学组织，对服务资源进行合理配置、高效利用，为机关和广大干部职工提供了有力保障和优质服务，服务质量不断改善，服务满意度不断提高。二是改进了服务方式，提高了服务的专业化水平。随着市场竞争的加剧、社会分工的细化和服务需求的升级，有的单位积极引进先进技术，采取信息化、电子化和数控化等手段，提高服务的科技含量。同时，实施品牌战略，提升服务品质，增强核心竞争力，不断提高服务的专业化和标准化水平。为加强中环办公楼的管理，北京市政府管委会引进具有世界先进水平的英国CYLON公司UNITRON楼宇自控系统，并委托北京市政务网管中心负责办公楼信息化建设和设备日常管理维护，提高了专业化管理水平。水利部机关服务中心控股的新水投资管理有限公司分公司，在完成机关大院管理任务的前提下，着力加强自身建设，2004年通过了质量管理、环境管理、职业健康管理三标一体管理体系认证，为提高市场竞争力提供了有力条件。北京市中环办公楼餐厅获得北京市食品卫生A级单位称号，又通过了HACCP安全控制体系和ISO9000质量管理体系认证，实现了机关后勤管理服务的标准化。
   （三）后勤服务单位的效益显著提升。各单位不断加大服务经营单位改革力度，转变经营方式，提升经营管理水平，增强核心竞争力，经济效益和社会效益逐年提高。一是提高了经济效益，减轻了财政负担。按照管理职能和服务职能分开的原则，将服务职能从机关行政序列划出，机关服务中心的经费由全额拨款改为差额拨款，面对这一情况，各单位进一步增强危机感和紧迫感，积极推进所属宾馆、招待所、印刷厂和物业公司等服务经营单位的转企改制进程。经过十多年的改革发展，大多数服务经营单位已基本实现自收自支和企业化管理，一方面增加了经济效益，弥补了行政经费不足，减轻了财政负担；另一方面增强了服务保障能力，为保障机关正常有序运转、改善干部职工工作生活条件，做出了积极贡献，收到了良好社会效益。二是推进了机关后勤服务社会化和市场化。按照国务院办公厅《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》（国办发［1998］147号），中央国家机关全面推行后勤服务费用结算制度，积极引入市场机制优化资源配置，后勤服务社会化和市场化程度进一步提高，机关后勤保障能力显著增强。主要做法：一是“引进来”，向社会开放机关后勤服务市场，变机关后勤办社会为依靠社会办后勤。在机关办公区，通过引进保安保洁、庭院绿化、餐饮服务和网络维护等方面的社会服务企业，降低了服务成本，提高了服务质量，提升了服务专业化水平；二是“走出去”，充分发挥机关后勤优势，在为机关提供服务的同时，积极参与市场竞争，为促进社会服务业的发展作出了贡献；三是坚持市场化和产业化方向，积极转变经营理念，大胆创新经营方式，稳步推进后勤服务资源的整合，发挥规模效应和品牌效应，全面提高市场竞争力。1997年，民航总局机关服务中心接管了经营民航地面旅客运输的北京民航通力航空服务公司后，变单一行政管理模式为市场化管理模式，经过多年发展，该公司已成为以机场地面旅客运输为主，汽车维修、车辆租赁、单位班车、旅游租车、机票代理为辅，年产值达3000万元的服务中心支柱企业。为扩大市场份额，2003年，中心又收购了另一家经营民航地面旅客班车的北京民航安乐出租汽车有限责任公司部分股权，并组织通力公司与安乐公司联合经营，扩大了经营规模，降低了经营成本，增加了市场份额，提高了经济效益。
   （四）后勤服务单位自身建设取得明显进展。各单位高度重视自身建设，通过健全规章制度、完善聘用机制，加强培训等措施，不断改进管理方式，提高了服务保障的规范化和科学化水平。一是加强了制度建设。各单位按照依法行政的要求，制定了大量规范性文件，健全了规章制度体系，初步实现了用制度管人、按制度办事，各项工作的规范化水平不断提高。水利部机关服务中心制定了机关服务中心经济目标考核办法、费用管理办法、督办工作制度等50多项规章制度。民航总局机关服务中心制定实施了文件管理、人事管理、办公会议、劳动纪律奖惩、财务、继续教育培训等规章制度。北京市政府管委会制定了《管委会关于后勤服务人员责任区域巡视检查报告的若干规定》、《管委会安全管理办法》和《中环办公楼物业管理实施细则》，完善了中环办公楼规章制度和管理办法。另外，各单位认真落实有关文件精神，不断加强办公楼（区）物业管理，严格基本项目收费管理，进一步规范了社会力量为机关提供服务的行为，物业管理水平不断提高，办公楼（区）的环境显著改善。体育总局物业小区多次被北京市评为文明绿化先进小区。二是加强了财务管理。北京市管委会在中环办公楼财务管理上实行事权、财权统一制，明确公用经费使用标准，加强计划定额管理，变“用了算”为“算了用”，按季审批，预算控制，合理调剂；民航总局机关服务中心推行预算制和财务人员委派制；商务部机关服务中心实行财务收支集中统一管理。这些做法，对保证财务资金安全，提高资金使用效益，发挥了重要作用。三是推行聘用制和绩效考核制度。知识产权局、人事部和体育总局的机关服务中心以及北京市政府管委会等通过实行管理人员聘用制，实行竞聘上岗，择优录取，实现了管理人员“能上能下”，为优秀人才脱颖而出提供了机会；通过实行劳动合同制，将“国家人”、“单位人”变为“社会人”，实现了人员“能进能出”，促进了人员流动，提高了人员整体素质；通过引进社会优秀经营管理人才和专业技术人才，改善了工作人员的年龄结构、知识结构和专业技术结构，提高了工作的专业化水平。民航总局、水利部等机关服务中心通过建立岗位责任制和管理人员任期目标责任制，加强绩效考核，实行工资分配与岗位职责、业绩贡献及经济效益挂钩，实现了“能高能低”的收入分配制度，提高了人员的工作积极性。四是重视机关后勤服务队伍建设。民航总局机关服务中心积极探索适合中心现状的教育培训模式，采取了长、短期培训相结合，以短期培训为主，在职学习与学历教育为辅的教育培训方式，取得了很好的培训效果。一些单位的机关服务中心结合工作实际，开设了现代企业制度、领导艺术、公文写作和企业文化建设等干部培训课程，开展了礼仪培训、物业管理培训、岗前培训、办公楼自动化管理培训、交通知识培训、医学知识轮训等活动，干部职工的整体素质有了质的飞跃。北京市管委会与新华书店合作，成立机关小型书屋，提供上千种图书和音像制品，方便了机关人员阅览和购买图书，丰富了机关文化生活，促进了学习型机关建设。
    二、推进后勤改革的几点思考
    随着机关事务工作的发展和机关后勤体制改革的不断深入，各种深层次矛盾和问题逐渐暴露出来，在一定程度上制约了机关后勤的进一步发展。
   （一）机关服务中心职能定位不明确。国办发［1998］147号文件明确规定，各部门机关后勤行政管理工作由行政机关承担，使用行政编制，其主要职责是：管理机关行政经费，监管机关国有资产；与机关服务中心签订并履行服务合同。各部门可根据机关后勤改革的实际，将原列入后勤行政管理职能的一些服务性、事务性较强的管理工作，委托机关服务中心承担并在经费上予以保证。但从实际情况看，有的部门由于行政编制紧张，没有将后勤行政管理职能纳入行政序列；或者由于“服务性、事务性较强的管理工作”难以界定，虽然实际上大部分后勤行政管理工作已委托机关服务中心承担，但未使用行政编制。主要原因，一是机关服务中心职能定位模糊，有的被定位为机关司局，有的被定位为直属事业单位，还有的被定位为企业。二是机关服务中心的职责不明晰，权责不对等，对某些工作缺乏决策权，许多事项需报上级机关批准，特别在人员的聘用上缺乏自主权，造成了权利和义务的不统一，影响了中心的工作积极性。
   （二）机关后勤服务经费不足。经费不足仍是各单位机关服务中心面临的主要问题，有以下原因：一是后勤服务费用结算不及时。机关服务中心为机关提供服务，根据一定标准收取费用，但由于费用结算涉及机关、服务中心等各方，时间上存在一定的滞后性，服务费用结算不及时，导致机关服务中心的资金周转压力较大。二是服务经费支出越来越高。随着物价上涨以及服务内容的增加、标准的提高、范围的扩大，服务经费支出越来越高，而每年机关整体经费增长幅度却有限，导致后勤经费支出面临较大困难。三是费用结算标准不科学。由于缺乏结算标准的动态调整机制，机关服务中心仍采取几年前制定的费用结算标准，与经济社会的发展水平不相适应，也难以满足服务中心自身发展的需要。四是服务的人力成本不断增加。机关后勤单位的职工年龄结构老化、知识水平较低、劳动效率不高等，再加上人员工资的不断增长，导致后勤服务人力成本居高不下。
   （三）机关与后勤服务单位的资产产权关系不明晰。以前，机关服务中心不具有独立法人地位，其占有、使用的资产属机关所有。随着机关后勤改革的不断深入，机关服务中心逐步变为具有独立法人地位的事业单位，负责机关委托范围内国有资产的经营和管理工作，但由于多种原因，仍存在机关与服务中心的资产产权不清的问题。一是机关后勤服务单位习惯于把自己作为机关的一个部门，没有必要、也不需要形成自己的资产；或者把机关委托中心管理的资产看作中心的自有资产，而忽略了资产产权归属。二是随着机关后勤服务社会化的不断推进，一些机关服务中心所属的经营性实体逐步建立了现代企业制度，但其占用的经营性资产仍未明晰产权关系，大多仍列在机关名下，只有使用权，不具有法人财产权，不能进行资产运营，无法发挥资产使用效益。
   （四）改革的相关配套政策滞后。机关后勤改革涉及多方利益，需要机关事务管理部门、人事、财政、税务等有关部门密切配合，协调推进。随着行政管理体制改革和事业单位改革的逐步深入，机关后勤领域也出现了一些新情况新问题，这集中反映在人员安置、社会保障、资产界定、工商税收等诸多方面。由于相关的配套政策没有及时出台，制约了相关改革的继续推进。
   （五）“老人老办法”问题。国务院机关事务管理局《关于加强机关服务中心建设若干问题的意见》（国管体改字［1996］116号）提出，对划到机关服务中心人员的住房、医疗、养老等问题，可以按“老人老办法”的思路给予必要照顾，但并未对“老人”、“老办法”作更多更为明确的规定，可操作性不强。在今后的机关后勤体制改革和事业单位改革中，都要涉及机关服务中心“老人”的安置问题，若单靠机关后勤部门内部消化既不可行，也不现实。因此，应积极与有关部门进行沟通，尽快制定相关政策，妥善解决“老人”的医疗、养老和经费保障等，若处理不当会出现许多遗留难题。针对以上问题，一是按照规范职能、理顺关系、转换机制的要求，进一步明确机关服务中心的职能定位，科学规范机关服务中心的后勤管理职能。二是理顺机关和服务中心的经费供给关系，健全后勤服务费用结算制度，修改完善符合实际的服务标准，进一步规范后勤服务经费来源，明确服务中心各项收入的用途。三是按照现代企业制度产权明晰的要求，理顺资产主管部门、资产占有使用部门和服务经营单位相互之间的产权关系，明晰各自的所有权、占有使用权、收益权和处置权。四是尽快研究制定并完善相关配套政策。机关后勤改革涉及面广，需要得到相关部门的大力支持。应加大与有关部门沟通协调的力度，争取他们的配合，制定并落实人事管理、收入分配和劳动保障等有关配套政策，完善机关后勤服务市场的准入和资格认证制度，建立健全竞争上岗和绩效考核制度，为机关后勤改革提供良好的政策环境。五是明确界定“老人老办法”，完善人事、工资福利、医疗保险和退休养老制度，稳定后勤职工队伍。在“老人”、“新人”的界定上，要充分考虑实际情况，尽量放宽“老人”的界定范围，对“新人”要给予政策支持，将其纳入社会保障体系，解除职工的后顾之忧。可以由离退休干部局接收机关服务中心现有的离退休职工，为机关后勤单位减轻负担。走访的这些单位还建议：一是充分发挥全协的作用。希望全协适时组织培训、研讨、考察等活动，加强机关后勤部门的联系沟通与交流，加强对机关后勤工作的业务指导；利用《中国机关后勤》、《简讯》等刊物，及时反映机关后勤改革与发展的动态和信息，充分发挥舆论宣传作用。二是加强机关后勤的理论研究。总体上看，机关后勤领域的理论研究相对滞后，无法满足改革实践的需要，因此，应加大理论研究力度，形成较为成熟、系统的理论研究成果，为机关后勤改革的顺利进行提供理论支持。
                                                                      (执笔人：李芬莉)