德国联邦政府 采购的法律法规和特点

● 徐 进

    德国联邦政府采购的法律法规
    在《政府采购协议》（GPA）框架下，德国联邦政府采购遵循的法律法规包括三个层次：欧盟的政策规定，其宗旨是开放政府采购市场，确保货物、服务以及供应商在欧盟境内自由流动，强调政府采购物有所值；德国联邦法律法规，其要义是充分竞争、公平公正；联邦政府各部门的规章制度，主要是规范分散小额采购的内部规程。在执行上，按照预计采购合同金额的大小分为以下三种情形。
    如果合同金额低于联邦集中采购限额标准，由联邦政府各部门分散采购，但必须遵循经济节俭的总体原则，符合本部门关于采购的具体规章制度。
    如果合同金额达到联邦集中采购限额标准，必须实行集中采购，并遵从德国关于政府采购的法律法规。1999年1月1日，德国修订《政府采购法》，将其纳入《反限制竞争法》，对政府采购的主体、依据、原则、方式、程序和监督等作了明确规定，因此，《反限制竞争法》成为调整政府采购活动的主要法律依据。其他相关法律法规主要有《反限制竞争法》、《联邦预算法》、《联邦建筑法规》及实施细则、《建筑业招标法》、《政府采购条例》、《公共定价条例》等。
    如果合同金额达到欧盟采购门槛（2008年1月1日，欧盟将采购门槛调整到与GPA标准一致，即货物或服务金额13.3万欧元、工程515万欧元，均不含增值税），除了遵从德国政府采购法规外，还必须符合欧盟的法律规定，在欧盟范围内招标。欧盟的法律规定分为四个层级：规则对所有成员国具有完全拘束力；指令对所有成员国具有拘束力，但成员国在实施的具体形式和方法上有自主权；决定仅对其指向的对象具有拘束力；建议和意见仅提请成员国参考，无拘束力。有关法律规定主要有：欧洲议会和理事会第2004/17/EC号《关于协调水、电、交通、邮政等公用事业领域采购程序的指令》，第2004/18/EC号《关于协调货物、工程和服务采购程序的指令》，第2007/66/EC号《关于提高审查有关公共合同授予程序有效性的指令》，第2005/15/EC号《关于简化欧盟采购法律架构和促进电子采购的决定》，第1422/2007号《关于将欧盟采购限额调整到与GPA规定一致的规则》。
    德国联邦政府采购的特点
    欧盟坚持公开透明、反对歧视、公平竞争的原则，以确保各成员国遵守在单一市场中货物、服务、供应商自由流动的规定，反映了区域性政府采购贸易合作的特征。GPA则是政府采购贸易在全球范围自由化的法律表现，其目的是在更大范围消除基于国别的贸易歧视，弱化和清除国际贸易壁垒。从全球市场看，德国适应GPA和欧盟的制度规则，逐步完善了开放市场和非歧视待遇的法律制度，政府采购的国际化程度和水平不断提高；从国内市场看，德国的政府采购尤其是联邦政府采购呈现出以下特点。
    努力维护公平公正。这是德国联邦政府采购的核心理念。德国认为，充分竞争是提高采购质量、降低采购成本的关键，而要确保竞争的充分性，就必须维护采购的公平公正。首先是促进供采双方之间的公平公正。政府在采购活动中，应当视己为私营机构，作为与供应商平等的市场经济主体，以维护供应商的合法权益，而不是凭借行政权威达到采购目的。这样可以更好地降低采购成本，也有助于防止行贿受贿行为的发生。其次是维护供应商之间的公平公正。禁止歧视和垄断，积极扶持中小企业、残疾人开办的企业参与竞争，形成更加广泛的竞争，推动经济社会协调发展。
    注重采购质量管理。联邦采购中心专门设置了采购质量管理机构和人员。其质量管理经理接受过德国最资深的组织设计与企业发展咨询机构——“REFA”的培训。质量管理有两种基本手段，一是对政府采购的每一个环节进行控制和监督，审查它们是否符合联邦法律法规及内政部的规章制度，并且通过跟踪信息流核查采购效率是否达到要求。审查通过采购人的满意度、采购官员的工作信心等一系列考核指标来完成。二是开展缺陷评价，以减少障碍和不确定因素，缩短采购周期。通过对工作流程和岗位操作进行书面化、制度化描述，矫正程式缺陷所致偏差，提高采购的标准化和规范化水平。
    法规制度体系健全。在遵循GPA规则和欧盟法律规定的前提下，德国制定了比较完备的政府采购法律、法规和规章，对联邦在采购预算、信息发布、招标公告、招标投标、合同授予等做出了详细规定，分类设置了调处争议和解决纠纷的渠道，明确了申请法律救济的条件、方式和程序。近几年，德国在进一步调整政府采购的政策法规，使之与GPA规则和欧盟规定更加趋向一致，同时积极整合散置于各类法律法规中有关政府采购的条款，使之更加集中、系统和易于贯彻执行。
    审计监督机制完善。德国联邦政府采购实行计划、招标、结算三权分立，并详细记录采购过程和信息，强化审计监督。审计署独立于政府之外，直接对联邦议会负责。所有政府采购的数量、质量、规格、价格、程序、效果等都要报审计署。审计署根据情况进行全面审计或重点审计，开展定期检查和不定期抽查。政府官员违规将受到严厉处罚，构成犯罪的将被追究刑事责任。同时，联邦议会审计委员会对联邦政府年度预决算草案和审计署的审计报告进行审议，从而形成了一个多级审计体系。此外，政府财政计划、招标信息等面向社会公开，增强了社会公众对政府采购的监督能力。
    采购策略丰富多样。为压缩采购成本，提高采购效率，联邦采购中心采取了多样化的采购策略。例如，通过与供应商签订政府采购协议框架的方式，将多期分散的同类产品或服务打包，实行一揽子采购。2008年此类合同金额为1.44亿欧元，占采购总额的20.4%。又如，通过实行电子反拍卖吸引更广范围的供应商参与竞标，这种方式既防止了供应商之间缔结价格同盟，比一次性投标方式更加有效地压低了报价，又因为网上竞价而节省了操作成本，减少了人为因素的干扰，化解了政府采购中效率和效益难以兼顾的矛盾。
    积极推行电子采购。欧盟的指令对德国电子采购的法律架构起了决定性作用。德国的电子采购包括搭建政府采购的网络平台、电子反拍卖、开放电子化市场三项内容，目的是方便采购人、供应商接入国际采购系统，降低采购成本。2002年，内政部启动“德国在线”计划，整合各联邦机构的采购信息平台，并通过“联邦电子政府商场”网站提供一站式服务，采购人可以发布招标公告，查询供货信息，通过预先订立的框架协议实施网上采购，节省了与供应商联系的高昂费用。随后，内政部、经济与技术部、交通与建设部又联合研发了招标信息系统，将所有采购程序电子化，联邦机构采购全部通过网上进行。目前，联邦政府已形成了由供应商管理系统、电子招投标平台、联邦电子政府商场（电子购买平台）组成的电子化政府采购系统。推行电子政府采购后，联邦政府节省了10%的预算开支。
    提倡节能环保采购。德国政府将节能环保采购纳入国家节能减排总体规划，由环保部牵头，在货物、工程和服务招标中增加非歧视性的节能环保条款。此外，交通与建设部实施了气候变化计划，对在政府工程采购中提高能源效率、推广再生能源、减少二氧化碳排放做出了中长期规划和具体制度安排。
    促进产学研政结合。德国十分重视政府采购业务培训，联邦采购中心新雇员工必须接受入门集中培训，然后轮换到每个部门实习一年，教官对学员的疑难咨询、创新思维、意见建议给予长期指导。同时，联邦政府采取委托、合作等方式，吸收高校、科研院所参与政府采购理论与实务研究，在制定采购政策时广泛听取企业和协会组织的意见。
    启示
    GPA是WTO若干成员国缔结的一项多边贸易协议，其宗旨是保证缔约方法律法规和采购程序透明、公平公正，不歧视其他缔约方的采购活动。GPA正文为协议条款，包括目标、原则、范围、加入谈判程序、对发展中国家的特殊和差别待遇等。附录一是各缔约方适用于该协议的市场开放清单，包括五个附件，即中央政府采购实体清单及门槛价、地方政府采购实体清单及门槛价、其他实体清单及门槛价、服务项目清单和工程项目清单；附录二为发布政府采购招标和中标信息的刊物名称，附录三为发布供应商信息的刊物名称；附录四为发布政府采购法律、法规、司法判决等信息的刊物名称。GPA现有38个成员，主要是发达国家和地区。通过对GPA概况的了解以及对德国联邦政府采购基本情况的考察分析，我们可以从两个层面作出思考和探索。
    首先，在国家战略层面上，全面做好加入GPA的各项准备工作。我国加入WTO后，商业消费市场已全面对外开放，公共采购市场的开放还有待进一步与国际接轨。2007年12月，我国政府签署加入GPA申请书，并向WTO秘书处递交了初步出价清单。当前，应该抓紧做好以下几方面的准备工作。
    一是加强理论研究。全面剖析GPA条款，并与我国政府采购政策法规和工作实践进行比较，尤其是对照《政府采购法》中“政府采购应该采购本国货物、工程和服务”及例外条款，对近年来政府采购数据进行分类统计分析，预测加入GPA给我国政府采购市场带来的冲击和变化，以便及时调整产业政策，妥善处理开放与保护的矛盾。此外，由于国际上没有统一的政府采购定义，因此对于每一个缔约方来说，GPA的适用范围、采购实体、采购对象、采购方式均通过谈判确定，我国应该凝聚政府采购人、集中采购机构、供应商和学界的集体智慧，积极争取有利的谈判结果。
    二是健全法规制度。德国加入GPA后，政府采购与GPA规则的对接历经了很长的磨合期，现在德国和欧盟的政策仍在随着GPA规则的更新而不断地调整、弥合。当前，我国政府在降低采购成本、节约财政资金方面取得了明显成效，但有的部门对开放公共采购市场后可能遇到的制度性障碍前瞻不够，因此，应该对照GPA确立的原则、标准和程序，对我国政府采购的应对策略进行系统分析，特别是加强在开放市场、公平待遇方面的政策研究，以便届时能够迅速作出适应性调整，向新制度环境平稳过渡，依法保护我国政府和企业的合法利益。
    三是实现技术衔接。加入GPA后，我国将深度融入一体化的国际市场，需要预先对相关技术性的问题做出统筹安排，以便将来在操作层面实现与国际规则的无缝对接。比如，缔约方之间有关资质、证书和其他资格文件的互通互认，常规货物、服务商品代号的统一，采购程序、文本格式的标准化等。
    四是培养储备人才。面对日益频繁的国际交流和日趋活跃的国际政府采购市场，我国亟待培养一批精通政府采购业务、掌握专业法律知识、具备外语交流能力的人才，按照采购对象类别的不同，储备在政府部门、集中采购机构以及大型公共机构和企业中，形成复合型的采购专业人才库。
    五是做好市场准备。去年5月，美国联邦总务署署长詹姆斯访华时表示，美国政府对中国生产的节能环保汽车等很多产品颇感兴趣，如果中国加入GPA，将获得巨大的商机。目前，我国企业对GPA的具体内容以及将来面临的机遇和风险知之甚少，有必要加强学习考察和对外交流，强化全球市场意识，以沉着应对未来更加激烈的国际竞争，减少可能受到的冲击和损失，同时积极争夺海外市场。
其次，在采购实务层面上，学习借鉴德国的有益经验和做法。近些年，我国不断改进政府采购工作，取得了显著成果，尤其是中央国家机关政府采购，采购规模连年扩大，效率和效益也有明显提高。较之德国联邦政府采购实践，我们仍需着力加强以下几方面的工作。
    一是营建更加公平公正的采购环境。这既是遵循政府采购“四项基本原则”的需要，也是实现《政府采购法》“提高政府采购资金的使用效益”之目标使然。随着节约型机关建设的稳步推进，我国更加注重降低政府采购成本，为此不断创新采购方式和手段，但与发达国家相比，还应该进一步落实好公平公正的要求，把它作为促成市场竞争、降低采购成本的根基，在扩大集中采购目录品目范围、规范采购代理机构行为、健全多层次监督体系、拓展市场竞争边界等方面下功夫。比如，适当调低准入门槛，吸纳中小企业广泛参与竞争，这既是为了促进公平竞争与社会和谐，也是用“有形之手”去调节市场失灵，遏制强势企业的长期垄断，降低政府购买性支出成本。
    二是注重政府采购的综合经济效益。政府采购要力争低价，但不能唯价是从，必须综合考量采购价格、使用寿命、日常使用开支、维护保养费用、对环境资源的影响等因素。比如，现阶段新能源汽车售价相对较高，性能还不够稳定，配套基础设施有待完善，但我们不应忽视其能耗费用低、环境污染小的长期优势，同时要考虑政府采购对社会消费的示范效应和引导作用，而且国家已开展新能源汽车补贴试点，并明确了政府机关配备更新公务用车中新能源汽车应占一定比例。
    三是大力创新采购方式和采购手段。削减不符合规定的部门集中采购，将非本部门、本系统有特殊要求的采购项目统一纳入政府集中采购范畴，防范和惩治化整为零、规避集中采购的行为。完善协议供货、定点采购方式，发展框架协议和“一揽子”采购；丰富电子采购平台的信息发布、招标投标、咨询答疑、投诉举报等功能，对标的的规格和标准统一、货源充足、可替代率高的采购项目，大力推行电子反拍卖方式，广泛吸引供应商网上竞价。
     四是提高政府集中采购的专业化水平。随着集中采购品目的增加和采购规模的扩张，政府集中采购机构有必要扩充内设机构，特别是强化政策研究、质量管理、咨询服务、信息化建设，形成业务精细化分工、前台运作与后台支持协调配合的合理布局。要加强工作人员采购业务知识和技能的培训，大力培养和引进货物、工程、服务领域的专业人才，积极开展与高校、科研院所的合作交流，提高政府集中采购的专业化水平。
    五是健全民事争议和行政争议解决机制。在政府采购活动中，对于供应商、采购人和招标代理机构在合同的订立、效力、履行和违约责任等方面发生纠纷的，通过协商、调解、仲裁和诉讼方式解决；政府采购当事人认为政府采购监督管理部门的具体行政行为侵犯其合法权益，依法申请行政复议，直至提起行政诉讼。