关于加强机关后勤服务量化管理的几点思考

● 王国梽

    《国际服务贸易统计手册(2002)》(联合国、国际货币基金组织、世界贸易组织等编印)将服务表述为，按照消费者需要进行的活动，并且这种活动的提供过程导致消费主体状态发生某种变化。《国民经济核算体系(1993)》(联合国、国际货币基金组织、世界银行等编印)将服务定义为与物品相对应的人类经济生产性活动。主要特征：存在方式无形，不能脱离服务供给而独立拥有，生产和消费不可分离，不可储存，标准化程度低。机关后勤服务不仅具有服务的一般属性，而且具有特殊属性，是以保障机关职能活动正常运转为取向，以提供一定行业领域内的劳动、技术技能为对象的人类经济生产性活动。
    一、机关后勤服务量化管理的状况
    机关后勤服务，具有服务对象特殊、保密程度要求高等特殊性。从行业范围看，有公务用车、文件印刷、办公区保洁、绿化、安全保卫、楼宇物业管理、医疗卫生、餐饮等以劳动密集性行业为主的服务。从服务对象看，有为履行行政管理职能提供支持的服务，如公务用车、文件印刷等，也有面向个人开展的服务，如餐饮、医疗卫生等。从举办主体看，各部门机关服务中心举办仍占多数，随着机关后勤服务社会化水平提高，社会服务组织承担机关后勤服务呈上升趋势，合同外包项目逐年扩大，中央国家机关各部门后勤服务项目外包数量约占总量的32％。从服务内涵看，机关后勤服务经历了从简单劳动力供给，向技术技能支撑，到系统化管理的升级过程，不断强化的专业技术，对协同合作提出了新要求。
    与有形的物质性资产相对应，机关后勤服务构成了机关职能活动正常运转的另一个车轮，作用不可或缺。改革开放以来，对机关后勤服务的管理，以深化体制机制的变革为主，偏重于以机制创新替代外部管理。从中央到地方实施的党政机关后勤改革，增强了服务保障活力，优化了服务资源，树立了经济核算意识，加大了开放市场力度，改革取得了重要成绩。但是，从管理的角度看，仍缺乏能够对机关后勤服务实行量化管理的制度约束。目前存在的机关后勤服务，种类多、范围广、公私属性不分，哪些项目可以举办(引进)，哪些项目不应举办(引进)，没有从制度层面予以明确；机关用于购买服务的金额较大，经费渠道多元化，购买方式亟待规范；同一地区机关后勤服务标准不统一，助长了互相攀比。而有关设备设施的维护保养，或者没有标准，或者有标准却没有得到严格执行，出现了设备设施加速老化的现象。这些情况表明，加强机关后勤服务量化管理是必要的。
    二、加强机关后勤服务量化管理的意义
    2008年全球性金融危机以来，社会各界对建设节约型政府机关期待很高，作为政府自身建设的重要内容，加强机关后勤服务量化管理具有现实意义。
    (一)有利于衡量机关行政运行成本。如何把机关行政运行成本控制在合理的幅度内，使之与社会经济发展水平、财政收支规模相协调、相平衡，与公民对财政预算信息公开的要求相一致，是全社会普遍关注的话题。如果对维持机关正常运转的行政运行成本进行细分，大体可分为人力资源成本、资产使用成本、能源消耗成本、服务保障成本、公务接待成本。对机关行政运行成本定量，是财政经费预算分配的基础，机关行政运行成本如果缺乏相对准确的量化分析，就很难保证部门预算安排的科学。机关事务工作主管部门，作为服务保障工作的管理机构，有责任、有义务对服务保障成本的形成过程、保障效果进行研究探索，科学把握增强保障能力与降低行政成本之间的规律。这就需要对经济社会发展的不同时期、不同阶段，维持机关正常运转的后勤服务项目类别、技术标准和市场价格等影响服务保障成本的形成因素进行全面分析，对服务保障成本进行量化处理、横向比较，促进机关行政运行成本更趋理性、规范。
    (二)有利于改善后勤服务外部监督。随着政府职能的规范，行政机构直接举办具有法人资格经济实体的空间得以有效控制，但也出现了以机关服务中心为载体，举办不具备法人资格服务项目的趋势。由于这些服务项目无需进行法人登记和年检，对其实施监督管理相对薄弱。从服务项目本身看，很多面向个人的服务项目，如洗浴、理发、纯净水生产等，在社会服务业高速发展的今天，很难看出其与机关工作正常运转有必然关联。个别单位将社会商务标准移植于机关后勤服务，强调上标准、上星级，也值得商榷。从支撑服务项目运转的经费支出看，由于服务具有标准化程度低的特点，又没有一个客观的衡量核算体系，对某一类别的服务从经费支出的角度进行量化比较，目前仍有一定难度。以每平米办公楼物业管理费支出为例，不同部门之间的差异非常大，却很难判断谁的支出更科学，因为影响经费支出的因素多且不统一。尤其需要引起重视的是，服务不同于固定资产购置和基本建设投资，资产账、财务账和实物账能够互相对应。服务由于存在方式无形、不可储存等特点，有关经费支出一旦发生，基本不能留下实物性痕迹，难于进行回溯审查，容易为虚列支出提供空间。许多本应由其他科目列支的经费，可能会以物业服务费、会议费的方式列支。这些问题，依靠部门自身解决，有很大阻力，必须切实从宏观层面和制度层面加以规范，逐步形成可以比较的机关后勤服务核算体系，填补外部监督方面的空白。
    (三)有利于深化机关后勤体制改革。后勤服务项目的扩张是以机关服务中心为载体实现的，服务项目越多、服务标准越高，维系机关服务中心日常运转的经费压力就越大。这必然造成两个后果：一是行政经费预算支出逐步规范，但支持服务项目的服务成本，不会因经费预算支出的规范而静止，只会随着服务项目的扩张而增长，成本补偿方式只能由显性向隐性转移，进而使机关与机关服务中心之间，围绕经费和资产占有使用方面的关系复杂化，机关服务中心将面临更多的来自审计方面的压力。二是服务项目的扩张，导致人员队伍扩大，在新《劳动合同法》全面实施的背景下，如何化解用工方式中发生的劳动关系纠纷，成为推进机关后勤服务社会化的难点。即使是服务项目实施外包的部门，发包主体多是机关服务中心，这两方面的问题也很难完全避免。加强机关后勤服务举办(引进)项目的量化管理，可以理顺机关与机关服务中心的关系，减轻机关服务中心运行负担，为加快推进机关后勤服务社会化创造条件。
    (四)有利于规范编制服务购买计划。《中央预算单位2009-2010年政府采购目录及标准》(国办发［2008］129)显示：货物类采购目录非常详细，小到复印纸，大到变配电设备，一应俱全。而服务类采购目录，则相对粗略，总计7项，其中3项与汽车相关。实际工作中，仅机关办公场所物业管理，就需要涵盖非常多的项目，除绿化、保洁、保安外，随着楼宇智能化水平的提高，办公楼宇设备维护保养项目越来越多，有文件依据的就达9项，日常性的费用支出也越来越多。机关正常运转所需的后勤服务，无论是机关服务中心承担，还是外包社会服务组织或其他单位承担，实质上都是一种购买行为，在没有预算就没有支出的原则下，服务购买计划涵盖的内容，能否得到主管部门的认可，直接影响着这块经费的足额到位。机关后勤服务费用结算制度执行过程中，对维持机关正常运转所需的服务到底应花多少钱，机关和机关服务中心判断不一致，除去人员历史成本、服务对象特殊性等因素外，机关需求膨胀与没有支出科目的矛盾，直接置结算制度于窘境。由于物业管理费科目是大账，难以区别实际的支出走向，很难弄清楚钱具体花到了哪里，无法与社会相同行业进行横向比较，到底应该给多少钱也不好把握。地方省市有些部门，物业管理费方面的经费预算，与实际发生的费用支出有非常大的差距，形成的缺口只好从项目工程款中列支弥补。财政部财政科学研究所研究员赵全厚在接受《中国新闻周刊》采访时曾表示，社会舆论针对财政预算信息公开过程中反映的问题，“不在于预算编制的科目是否科学，而在于科目没有细化到一定程度。”加强机关后勤服务量化管理，对服务项目进行细化研究，逐步探索市场经济条件下，机关后勤服务价格形成机制，对规范编制详细的服务购买计划，进而确定客观的服务经费支出标准是有益的。
    三、加强机关后勤服务量化管理的初步设想
    当前，应着眼于规范服务项目、统一服务标准、加强统计核算、理顺价格关系，逐步建立健全机关后勤服务量化管理的制度体系。
    (一)明确机关后勤服务的范围、内容。明确机关后勤服务基本范围，对各部门机关存在的后勤服务项目予以界定，并结合不同社会发展阶段行政机构自身运转的需要，对基本范围内的服务项目予以调整。不属于基本范围内的服务项目，均不应举办(引进)。个别特殊部门，可以在基本范围框架内设立限制类项目。考虑到地区经济差异，明确机关后勤服务基本范围的机构，应定位为“省级以上人民政府管理机关事务工作的机构”。
    (二)制定统一的机关后勤服务(维护)标准。就一个地区的经济发展水平看，机关后勤服务(维护)标准应当是统一的。只有标准统一，才能对同一服务项目经费支出的合理性进行比较。首先，应以办公楼(区)物业管理为重点，在区分项目的基础上，研究制定不同项目的设备维护标准，以克服物业管理外包过程中，外部承包组织在设备维护方面的短期行为。其次，要抓紧研究制定有关项目的服务标准，推进服务(维护)标准形成体系。
    (三)建立市场化服务价格信息收集机制。市场价格，是对社会资源供需关系比较科学的反映。服务经费支出标准的确定，要考虑社会经济发展水平，考虑物价涨跌，特别是要考虑同类产品的市场价格。应以上述确定的服务项目和服务标准为依据，从本地区同类市场中选择具有代表性的企业，与之建立合作关系，收集这些企业在开展经营活动中，围绕提供的服务项目，与目标单位签定的合同价格，经过整合加工处理，形成年度服务项目市场价格数据库。
    (四)健全机关后勤服务统计核算制度。加强机关后勤服务量化管理，有必要对实际发生的机关后勤服务各项数据，按年度进行统计、核算，获得信息反馈，促进机关后勤服务统计核算工作的经常化、制度化。由于人力资源成本、资产使用成本、能源消耗成本与服务保障成本、公务接待成本构成此消彼长的关系，前三项成本便于测量，可以回溯审查，在部门预算基本支出一定的情况下，可以推导出后两项成本的真实数据。因此，为确保统计工作严肃、真实，年度统计结束后，要研究编制统一的格式，以部门为单位，汇总形成《各部门机关后勤服务统计报告》，报送有关业务主管部门，在工作上形成联动。目前，我们已结合2008年国家统计局规范统计活动的要求，形成了《在京中央国家机关各部门机关后勤服务统计报表》(送审稿)，争取为掌握基础资料提供制度依据。
    (五)加强机关后勤服务成本费用的比较分析。建立市场化的价格信息收集机制，组织开展统计核算，最终目的是为了对实际发生的机关后勤服务成本费用进行量化，进行横向比较。要结合服务的市场价格，围绕服务项目的实际业务量，尽可能将后勤服务的成本费用量化到单位，对单位后勤服务成本费用进行比较、衡量，推动各部门建立科学、合理的机关后勤服务购买计划。