关于推广合同能源管理机制的几点思考

● 张 彤

    合同能源管理是一种新型的市场化节能机制，其实质是以减少的能源费用来支付节能项目全部成本的节能投资模式。作为一项已被国内外实践证明具有多赢效果的新机制，当前在国家大力推动建设资源节约型、环境友好型社会的新形势下，在各级党政机关以及全社会推广这一“我投资、你节能、利共享”的节能机制，对于促进资源节约、深化节能减排，具有十分积极的意义。
    合同能源管理的起源及现状
    我国合同能源管理的发展主要呈现以下几个特点：
    一是起步相对较晚。在合同能源管理产生并发展20多年后，1997年，合同能源管理模式登陆中国。我国政府相关部门同世界银行、全球环境基金（GEF）共同投资1.51亿美元，开发和实施了“世行/GEF中国节能促进项目”，在北京、辽宁、山东成立了3家示范性能源管理公司，在中国拉开了示范、推广合同能源管理的序幕。运行几年后，3个示范合同能源管理公司项目的内部收益率都在30%以上。这种全新的商业模式让业内人士眼前一亮，但是此时的能源管理市场并没有显现出繁荣的景象。
    二是发展有待加速。随着人们对合同能源管理机制理解的加深和节能减排工作的稳步推进，10多年来尤其是近几年，我国节能服务产业加速扩大，合同能源管理这一新生事物在我国也得到了较快的发展。2003年至2008年期间，合同能源管理项目的投资从8.51亿元增长到116.7亿元，实现的节能量也分别从55.99万吨标准煤增长到569.27万吨标准煤，二氧化碳减排量从56.12万吨增长到367.18万吨。然而，相对于我国约3亿吨标准煤的行业节能潜力来说，我国的节能服务产业规模小，发展水平低，仍处在培育阶段，难以适应当前推进节能工作的需要。
    三是推进不够均衡。当前，从合同能源管理在我国的市场应用来看，主要在上海、北京及部分省份得到了较为有效的推广，在全国并未全面推开。
    四是分布较为集中。从当前的发展情况看，合同能源管理的项目实施主要集中在建筑、工业和交通领域，服务对象主要集中在企业，而相对来说，在党政机关及各类公共机构，合同能源管理还有非常大的发展空间有待开发。
    影响合同能源管理发展的主要瓶颈
    1.社会认知方面。虽然合同能源管理机制在我国已有10多年的发展史，但由于种种因素的影响，这一概念并未得到广泛推广，社会上对合同能源管理模式的宣传了解不够、认同不高，这在一定程度上限制了其发展和推广。同时，由于合同能源管理项目本身风险高、周期长，项目成功与否很大程度上取决于双方的诚信合作，而目前我国社会诚信体系还不够健全，在项目实施中双方都存在一定风险，可能发生的经济纠纷使党政机关和企业不可避免地产生一些顾虑，这种谨慎的态度也制约了这一市场化节能机制的发展。
    2.政策环境方面。近年来，国家对于节能减排工作高度重视，作出了一系列重大决策部署，出台了许多法律法规，有力推动了节能减排工作的深入开展。但也应当看到，目前在政策上还缺乏一些有利于合同能源管理机制推广、节能服务公司发展的刺激、鼓励手段；由于我国现行节能法律约束力较弱，对能源利用效率低的企业没有惩罚措施，对节能行为缺乏激励政策，党政机关和企业实施节能改造的自觉性、主动性还不够，紧迫感不强，效益好的单位不重视节能带来的经济效益，效益不好的单位又无力实施，这也影响了节能服务产业的快速发展。
    3.市场规范方面。作为一项在发达国家市场经济条件下发展起来的市场化节能机制，合同能源管理在我国发展时间较短，还没有形成一套比较完备的行业市场规范和质量管理体系。如北京市的节能服务公司中只有几家规模较大的公司同时拥有质量管理体系、环境管理体系及职业健康安全管理体系等3种认证，多数公司达不到相应要求，在管理质量方面还需要进一步提高。同时，目前国内的节能服务产业市场还不够规范，在项目实施中就节能量的核定这一核心问题，节能服务公司与客户经常难以达成一致，缺少规范的评价标准和具有一定权威性的第三方机构来进行节能量的核准和评估；此外，节能服务公司服务质量及节能产品也亟需统一的标准，以推动公平竞争有序的市场运作。
    4.节能公司方面。作为直接为客户提供系统节能服务的主体，节能服务公司目前面临的障碍主要是项目开发周期长、近期获利能力差、负债率高、项目融资困难。同时，节能服务公司在自身发展中也面临着一些问题：节能服务公司的性质定位不够明确，直接关系到对其实行的税收等政策；不少公司虽然提供节能检测、节能工程设计等服务，但缺乏检测、咨询、设计、施工等具有法律效力的相应资质；多数公司的资信等级不高，实力不足，也影响了其融资能力，制约了其自身更好发展。
    5.财务制度方面。党政机关、公用事业等是节能服务的重点领域，但由于我国政府机构能源费用采用政府预算支出方式，节能改造工程所需费用没有科目列入，通过节能节省下来的开支无法做账，使这些单位的财务管理制度对节能项目形成了政策壁垒。如，一家政府机关每年电费100万元，引入能源服务降至60万元，但是根据政府部门实报实销的财务制度，它无法将省下来的40万元节能效益拿出来与节能服务公司分享。这样一来，不仅节能服务公司的投资无法回收，这些耗能单位也没有了引入能源服务的积极性，直接影响了合同能源管理项目在公共机构的推广应用。
    关于推广合同能源管理的思考
    当前，要推动合同能源管理在党政机关及全社会的推广应用，应着力抓好以下几个方面工作：
    一是要进一步加大宣传力度。目前，对于节能减排工作，党中央、国务院十分重视，国内外舆论高度关注，社会上反响非常积极。有关部门应结合节能减排工作的开展，采取有效措施，大力宣传以合同能源管理为代表的能源服务模式，特别是有针对性地宣传实施节能项目和开展节能管理工作实际需要的、权威实用的综合节能信息，以及有关节能技术改造成本、节能效益、经济效益方面准确、权威的信息，切实提高党政机关对合同能源管理的了解，使大家充分认识开展合同能源管理在推动节能减排、深化资源节约中的积极作用，为合同能源管理机制的推广营造良好氛围。
    二是要进一步给予政策支持。推动一项新生事物的发展，离不开党和国家在政策方面的有力扶持。应积极借鉴美国、日本、韩国等设立节能工作机构、加强立法推动，以及上海市组建专门组织机构的有效做法，由国家有关部门建立有效的组织协调机构和工作机制，在节能企业与客户之间搭建沟通平台，整合政府和市场资源，改变目前单个节能企业势单力孤、各自为战的状态，对节能服务产业给予有力的引导和扶持。同时，对于一些已经突显出来的问题，必须采取措施切实加以解决。主要有：针对公共机构现行财务管理制度给合同能源管理带来的客观障碍，有关主管部门应加强协商研究，对相关规定作出适当调整；明确节能服务企业的性质，促使税务部门采取更为合理的征税政策，减轻节能服务企业的税费负担；根据节能项目的特点，设计开发多种投资和融资的金融品种，为合同能源管理搭建更为广阔的融资服务平台。
    三是要进一步规范行业发展。系统、完备、科学、周密的行业规范和标准是推动节能服务产业健康长远发展的必要的基础和保证。建议相关部门及行业协会充分发挥作用，针对目前节能服务产业较为混乱的实际，抓紧建立完善符合我国实际、符合节能服务产业需要的一系列相关规范标准，严格节能服务公司的准入和管理，通过法律手段规范和保障节能服务公司活动，为合同能源管理机制的更好更快发展奠定坚实基础。
    四是要进一步营造社会环境。在当前社会主义市场经济条件下，要突破能源服务在推广中的种种瓶颈，推动合同能源管理的大规模应用，需要全社会的共同努力。要从实际出发，着力构建完善的社会诚信体系和法律救助制度，尽可能减少节能服务公司和客户双方的风险，确保能源管理合同得到有效履行，通过一个项目一个项目的顺利实施，不断增强各方面对合同能源管理的认同感，为节能服务产业的迅速发展创造良好条件。
    五是要进一步推动试点工作。建议由有关部门牵头，按照分步实施、稳妥有序的原则，选择部分机关开展合同能源管理试点，为在各级党政机关和全社会推广合同能源管理机制积累经验、作出示范。在此基础上，认真研究制定党政机关实施合同能源管理的相关制度办法，为合同能源管理机制的推广提供可靠的制度保障。