英国政府采购概况

郭俊杰  张先迪

    一、英国政府采购的基本情况

    英国是世界贸易组织协定项下的《政府采购协定》成员，经过长期实践，逐步形成了一套较为完善的政府采购体系。
    （一）政府采购范围和法律体系。英国政府采购包括货物采购、建设和维修工程采购以及服务项目采购三类。20世纪80年代以前，英国的政府采购法规仅对前两类加以规定，对政府部门的服务采购没有做任何程序和法律上的限制。1988年通过的法律要求所有政府服务部门参与招标竞争，将服务项目纳入政府采购范围。根据联合执政政府指令，所有中央预算单位采购通用货物和服务，必须通过政府采购署实行强制集中采购，不得自行采购。目前实行强制集中采购的通用货物和服务包括10类品目，分别是信息传媒、能源、车辆、信息通信技术、培训和发展、办公解决方案、印刷、专业服务和资产解决方案。
    英国政府采购活动严格遵循法律法规，包括：一般合同与商业法律；法定职责，如遵守国际条例等；专门法律规定，如对行贿受贿或不公正合同条款的处理；旨在消除国别歧视、增强欧洲单一市场内商品和服务自由流通的欧共体条约及规定；世贸组织政府采购协议和其他国际协定等。
    （二）政府采购原则。物有所值（Value For Money）是英国政府采购必须遵循的基本原则，所有政府部门和其他公共机构采购商品和服务都必须做到物有所值。该原则要求政府机构不仅要考虑采购时的价格等因素，还要考虑采购标的的质量和生命周期的获得成本、运作成本、结束成本，这几方面有机结合以满足使用者的需要。公平竞争是政府采购的核心原则，物有所值主要是通过竞争来实现的。比如在货物采购上，大部分办公用品和设备并非一次性投入，还需考虑后期的使用、维护和维修等成本。
    （三）政府采购方式。英国政府有多种采购方式，最核心的做法是竞争性投标。一是公开招标，适用于以价格为主要因素又相对较简单的合同，任何对合同感兴趣的供应商都可以参加投标。二是选择性招标，通过市场问卷等方式从有兴趣的竞标者中筛选一定的供应商（至少５家）参与竞标，可避免采购人面对太多的竞标者。三是竞争性对话，适用于较复杂的合同，采购人与竞标者对话讨论符合其要求的具体方案，然后邀请合适的竞标者（至少３家）参与竞标。四是竞争性谈判，在紧急情况或在无人竞标、竞标者不符合要求等条件下可采取这种方式，采购人选出潜在竞标方（至少３家），直接就合同条款进行谈判。五是非竞争性谈判（单一来源），适用于标的价值较低的采购或极例外的特殊情况。
    （四）政府采购政策功能的发挥情况。英国非常注重政府采购政策功能的发挥，主要包括环境保护、扶持中小企业和少数民族等方面，但同时也强调发挥政策功能必须以不突破物有所值的原则为前提，认为过度保护必然以损失效率为代价。政策功能主要强调政府采购的公平竞争机制，让所有市场主体都有公平参与的机会，不歧视中小企业等市场主体，但也并未对他们制定特殊的优惠政策。2008年金融危机爆发后，英国政府允许中小企业免费使用政府采购网，帮助他们尽快度过金融危机。从2012年开始，英国政府内阁办公室要求所有10万英镑以下的政府采购项目免除资格预审程序，减轻中小企业繁冗的项目文件准备负担，并通过网络向中小企业提供名为“赢得合同”的免费培训课程，引导中小企业获得政府采购合同。

    二、英国政府采购的主要做法

    （一）强调权责清晰，严格采购评审。英国政府采购的评审原则是物有所值，中标结果由采购机构和采购人组成的评审小组决定，没有相对稳定的评审专家库和社会中介代理机构。评审小组主要由政府部门内部人员组成，特别复杂的采购项目才邀请专家参与评审。另外，强制要求采购机构向未中标供应商通报采购结果并说明未中标的原因、存在的问题和不足等，避免供应商再犯同样的错误，提高下次投标的中标概率。这样的评审制度权责清晰，便于事后追究责任，有利于保证采购目标的实现。
    （二）突出采购绩效，开展项目评估。英国政府采购实行项目评估制度，分为内部评估和外部评估。内部评估由内部工作人员负责，但必须有第三方私人机构参与，就采购成本节约、政策执行和采购目标完成的情况进行评估，评估报告应由第三方私人机构签字确认。外部评估由国家审计办公室负责，根据采购项目金额大小等因素，选取不特定的项目进行评估和审计，评估内容包括采购行为、采购期限和内部评估报告。
    （三）立足改进服务，向采购单位派驻公关经理。为了向来自政府及公共机构的采购人提供优质服务，让所有采购人从集中采购机制中切实受益，政府采购署与他们签订了《用户服务协议》，对服务水平和相关职责作了明确规定。政府采购署组建了专门的用户服务团队，将专家型公关经理派驻所有中央政府部委及相关地方政府、独立地方政府机构，既便于与采购人进行定点联系，又能满足采购人的特定需求。
    （四）着眼可持续采购，严格执行采购标准。政府采购署承诺实行可持续性采购，支持《绿色政府承诺》，在采购活动中严守《政府采购标准》，与负责全国可持续性采购政策的环境食品农业事务部以及其他政府部门一起，通过国家可持续性采购行动计划，确保采购行动符合政策发展及相关方的要求。政府采购署使用“绿钩号”系统来帮助采购人辨别符合《政府采购标准》的可持续性产品，产品带有绿钩号表明该产品符合《政府采购标准》在可持续性方面的“最低”要求；绿钩号带有一个“+”表示该产品符合“中级”标准；绿钩号带有两个“+”表示该产品符合“高级”标准。
    （五）强调公开透明，实行阳光采购。政府采购署大力推进政府采购的公开透明，主动发布与采购活动、采购绩效相关的信息，接受社会公众的监督，最大限度地避免天价采购行为的发生。通过政府采购署网站的“合同搜索器”栏目，任何人都可以查阅由政府采购署代表政府采购的额度为1万英磅以上合同的信息，以及政府采购署本单位采购合同的信息。同时，政府采购署还把交易额超过2.5万英磅的合同列表发布，每月进行更新。
    （六）围绕合同履行，加强供应商管理。政府采购署加强与供应商的关系管理，确保供应商支持政府采购目标。强化合同管理，要求框架协议的供应商每年必须提供一份年度审计报告，准确记录和报告框架协议的供货情况，确保框架协议得到有效执行，并体现物有所值理念。实行卖主评级打分系统，制定多项绩效指标，对所有供应商打分和测评，该系统目前正处于试用阶段，采购人可以在政府采购署网站查阅相关供应商管理信息。
    （七）着力防范风险，强化风险管理。为了避免和减少有形损失，英国政府非常注重从采购程序上防范风险，对采购项目实行全流程风险管理。具体做法是：首先选择管理和监督团队，由采购主管、采购从业人员、最终用户、内部审计人员等组成一个多学科的风险管理小组，明确风险管理等级。第二，建立风险管理的重点领域，从项目采购周期的全过程和影响采购过程的因素等方面，分别明确风险的类别和方向。第三，进行风险识别，对每个重点领域可能发生的风险形成一个详细列表，并记录每种风险的原因和后果，明确风险的存在。第四，进行风险评估，根据风险发生的可能性和后果的严重性进行风险评估和排序，建立风险排序矩阵。第五，进行风险应对，根据风险排序矩阵，按照控制风险、分散风险、转嫁风险、自留风险的原则，制定风险应对计划。第六，对风险应对措施进行评估，采取客观的方法衡量应对风险策略的效果，进行评估和反馈。 
                                                          （作者单位：国务院机关事务管理局）