俄罗斯机关事务工作概况

　　俄罗斯机关事务管理沿袭自前苏联，历经二十多年的发展，管理体制和运行机制日臻完善，形成了成熟稳定、特色鲜明的服务保障体系。

　　一、机关事务管理体制情况

　　联邦总统事务管理局（以下简称为总统事务局）是联邦权力执行机关，主管俄罗斯中央机关事务，为总统等领导人及联邦总统办公厅、联邦会议、联邦政府各部门、联邦法院（以下简称各部门）提供物质技术、财政和其他保障，各部门内部设有行政事务机构对接配合。总统事务局对俄罗斯政府运行和经济社会发展具有重大影响，是总统直接领导的联邦政府部门和联邦局之一，局长由总统任免，在联邦政府中地位特殊。2009年，总统专门颁布命令，为总统事务局设定以“双头鹰和金钥匙”为主要元素的专属标志。目前，总统事务局设有资产管理总局、住房和社会生活保障管理总局、医疗管理总局、基本建设管理总局、国际合作总局、公共食品管理总局、运输局等17个二级局。

　　二、重点工作开展情况

　　（一）办公用房管理情况。总统事务局负责各部门办公用房及配套设施的建设、调配、维护、修缮等。其中，下属的基本建设管理总局负责办公用房的规划、新建、翻扩建和大型维修改造，资产管理总局负责权属登记、分配调整、转让租赁、评估处置、统计清查，运营局负责物业管理、日常维护修理。俄中央国家机关办公用房在权属、配置、使用、处置等方面管理规范高效。实行统一权属，办公用房使用权归各部门，产权和管理权集中在总统事务局，目前有各类房产建筑6000余所、总面积460万平方米左右。严把配置入口，优先采取调剂方式配置办公用房，新建办公用房要经立法机构审议通过，建筑风格、建筑材料、功能配备要经严格把关。规范使用管理，2013年出台“国家公职人员办公室设施及面积标准规定”，一般工作人员7.5平方米，普通官员25平方米，部长68平方米。畅通处置渠道，零散闲置且难以调剂的办公用房经统一审核后对外出租，不适合办公使用的闲置办公用房统一公开拍卖。此外，还会同外交部负责原沙俄和苏联海外资产搜寻工作，并参与和组织海外不动产的建设和管理。

　　（二）公务用车管理情况。总统事务局为领导人及总统指定人员提供航空、铁路和水路运输保障，负责各部门及其工作人员、租赁合同约定的各部门组织活动的汽车运输，目前共拥有公务用车5000余辆。权属管理上，产权统一登记到总统事务局名下，各部门拥有使用权。配备管理上，分配数量根据部门职能、人员数量、任务轻重等因素确定；配备品牌上，总统、总理专车为自主品牌“吉尔”汽车，部级以上官员专车以宝马等品牌为主，其他人员配备在俄组装生产的福特、丰田等品牌汽车。使用管理上，实行严格的登记管理制度，使用人、目的地、行驶里程、公务内容需一一登记；实行标识化管理，必须喷涂使用单位名称和国旗图案组成的明显标识。维修保养由总统事务局统一负责，除了利用社会资源进行大修外，日常小修、保养在自有修理车间完成。更新处置上，没有设置最低使用年限，主要由总统事务局从安全性和经济性因素考量决定是否更新；待处置旧车信息定期汇总并在网站发布，公示期满后面向公众采取现场竞价拍卖方式处置。

　　（三）政府采购工作情况。俄罗斯政府采购制度有近300年历史，得到各级政府充分认可，据统计，2015年俄各级政府采购总额为5.5万亿卢布（约合人民币5700亿元），国企采购总额为26万亿卢布（约合人民币2.7万亿元），政府机关和国企采购总额超过GDP的三分之一。俄罗斯政府采购实行统一政策、分散采购的管理模式，其中，联邦组成部门经贸部是政府采购管理部门，负责采购政策研究制定，各部门采购需求、具体计划的汇总统计，采购方式审批、采购合同审查、受理投诉；各部门是采购具体执行部门，内部设立采购机构或招标委员会和专职工作人员承担本部门采购业务；财政部负责对政府采购情况进行监督。采购程序上，各部门每年6、7 月份制定下一年度政府采购预算并报财政部审核，没有预算或超出预算的项目不得采购；采购预算批复后，向经贸部报送采购需求和计划；得到批准后，各部门自行组织采购，采购方式以公开招标为主，其他方式要经政府采购管理部门批准；采购完成后，各部门要提交采购合同草案以及已公开发布采购信息、供应商符合国家标准的证明材料等，政府采购管理部门审核通过后拨付相关资金。

　　（四）重要会议活动服务保障情况。总统事务局负责或参与国家和政府层面的诸多重大活动和重要会议的组织、协调、保障。据统计，2016年总统事务局承办的大型活动共43场，参与保障的大型活动79场。国内重大会议活动方面，承担总统出席活动的保障，例如一年一度的“胜利日阅兵”等国家庆典、索契冬奥会等重大赛事。外交活动保障方面，为总统等领导人同外国代表进行的高层访问、工作会晤提供外交组织服务；为联邦执行权力机关及其驻外代表处提供公务和生活服务；为外国领导人、政府代表团提供日常住行服务。近年来，总统事务局为亚太经合组织（APEC）领导人峰会、20国集团（G20）领导人峰会等大型多边国际会议提供了保障，下属的总统饭店、金环宾馆是俄罗斯著名涉外宾馆，专事在首都接待外国官方代表团或地方政府官员。

　　（五）住房保障情况。俄罗斯在坚持住房私有化和市场化原则基础上，通过制定专项住房计划为机关工作人员等特定群体提供住房保障。严格依计划进行房源筹措，总统事务局每年对住房需求进行统计，上报联邦政府后由建设部、财政部等共同制定专项住房计划，再由总统事务局根据计划提出房源筹措意见，一般通过市场购买方式解决，也可对所有的闲置土地进行改造利用。住房分配严格施行准入和审核机制，总统事务局对申请人是否拥有住房和家庭成员住房情况等进行审查，拥有住房的工作人员没有分配资格；分配面积主要按照家庭人口数量计算，一般不超过70-80平方米；分配住房可以长期使用，不需缴纳租金，只需承担水、电、物业费用，但产权属于国家。为私有化公有住房或购置商品房提供一次性购房补贴，补贴资格为在各部门工作满三年的无房职工或家庭人均住房面积小于15平米的职工，补贴面积标准为单人33平方米、两人家庭42平方米、三人以上家庭人均18平方米，拥有住房后要及时退出分配的公有住房。

　　（六）其他生活服务保障情况。餐饮服务方面，总统事务局拥有独立齐全的食品生产、加工、供应体系，负责为领导人出席的大型活动、为各部门及其工作人员提供食品和餐饮服务，生产的伏特加、奶制品等优质产品深受欢迎。医疗服务方面，下属的医疗管理总局是集医疗机构、疗养机构、试验机构、医药机构、医学研究等于一体的综合体，为领导人、各部门工作人员及其家属提供医疗和疗养服务，为各部门举办的会议活动提供医疗保障。此外，总统事务局还负责就社保服务和子女教育等问题与其他部门协调，改善各部门工作人员及其家庭成员的卫生保健和子女的学前教育、学校教育，监督相关机构的服务质量和水平。

　　三、主要特点

　　（一）发展定位高远。总统事务局既是联邦政府的物资、服务供应部门，更是管理和规范联邦政府自身行为、降低行政成本的部门，奉行“为联邦各部门服务就是为社会公众服务”的理念，认为保障各部门履行公共服务职责就是为纳税人服务、为社会作贡献。一方面，节约环保、政府采购、房屋拆迁和建设等许多机关事务工作实际也与社会公众紧密相关。另一方面，机关事务工作的成效直接或间接地影响国家利益和社会稳定，必须从全局高度统筹服务保障工作。例如，外交活动保障要与外交战略匹配，体现国家形象；政府信息平台设计要亲民便捷，体现人文关怀；节能减排工作要注重发挥联邦机关的示范引领作用，体现节能、绿色、可持续要求。

　　（二）职能完善保障有力。总统事务局作为主管中央机关事务工作的唯一部门，局长级别为副总理级，副局长及若干二级局一把手为部长或副部长级，确保了权威性。现有工作人员500多人，下属单位员工总数约4.5万人。职能配置齐全，除办公用房、公务用车、通用资产、机关后勤服务管理等职能外，还承担了外交活动保障、海外资产搜寻和管理、信息与通讯保障职能，同时还承担着联邦领导人和各部门工作人员食品餐饮、医疗、保健、疗养、子女教育等生活服务职能。保障资源丰富，拥有医院、疗养院、幼儿园、学校、宾馆、食品企业、汽车服务企业、出版社、印刷厂及农工商综合体等逾百所服务经营机构。人员素质较高，下属服务经营机构由专业化团队组成，推行专家治理模式，能够提供国内领先的服务。例如，医疗管理总局下属的中央临床医院是俄罗斯最大的医疗机构，有许多医生是具备国际声誉的知名专家，几乎在所有疾病治疗领域都处于全俄罗斯最高水平。硬件设施充足，能够充分满足服务保障需求。例如，运输局下设的俄罗斯特别飞行队，现有各种型号的飞机50余架。

　　（三）寻求最佳价值。俄罗斯机关事务工作的目标是追求最佳价值，也就是最好地满足服务保障对象的客观需求。单一地追求最低价格，容易出现质量不过关、修理维护成本高、社会效益低等问题。从追求“最低价格”到寻求“最佳价值”，实际是从一个维度的衡量转变为价格、质量、效益、时间、社会影响等因素的统筹考虑。一是统筹成本和效益。例如，办公用房建设，既要注重节约成本，又要综合考虑规划选址、风格设计、能耗环保等标准。二是统筹短期与长期。例如，购置公务用车等资产时，要充分考虑售后服务、修理费用等因素，努力实现长期节约。三是统筹政府和社会。例如，政府采购中不仅要考虑节约资金，还要注重发挥采购的政策功能。

　　（四）严格依法保障。俄罗斯政府恪守依法行政原则，将机关事务管理作为重要的公权力予以规范。俄罗斯机关事务管理现有两部重要法律：一是《俄罗斯联邦总统事务局条例》，明确了总统事务局的性质、职责权限等事项，是俄罗斯机关事务工作的基本法；二是《国家或地方货物、工程和服务采购联邦法》，规定了联邦政府所需商品和服务的供应渠道、采购方式和管理流程。总统事务局积极参与机关事务相关法律法规和总统令的制定，着力在经费、资产、基建、公务接待、住房保障的等方面开展制度标准建设，努力实现管理有制度、行为有规范、服务有标准。总统事务局还在内部专门设立法规局，对下属机构遵守联邦法律法规情况进行监督检查。

　　四、对我国机关事务工作的启示

　　（一）把准机关事务工作发展定位。眼界决定境界，定位决定地位，俄罗斯机关事务管理部门对自身职责使命的准确定位促进了机关事务工作发展，值得学习借鉴。机关事务工作是我国党和政府工作的重要方面，与国家治理体系和治理能力现代化的进程紧密相连，在这个大逻辑、大背景下做好机关事务工作是应有之义。要改变“管管物资、搞搞服务”的陈旧理念，自觉把机关事务工作提升到国家治理体系和治理能力现代化的高度去认识、去定位，积极探索治理体系和治理能力现代化的思路理念、内在要求、基本规律和实现途径，在制度建设中完善治理体系，在履职尽责中提升治理能力，以现代化的新进展、新成果、新成效，更好地服务党和国家中心工作。

　　（二）持续深入推进集中统一管理。俄罗斯实践表明，集中统一管理有利于统筹利用资源、节约运行成本、提高保障质量，是机关事务工作的发展趋势。要推进政策标准的统一，统一制定机关事务工作发展规划、政策制度和标准规范。要推进管理机构的集中，落实党和国家机构改革精神，推动一级党政机关统一设置一个机关事务管理部门，推进省市县管理机关事务工作的部门合并设立或合署办公。要推进重点业务领域的集中统一，落实《党政机关办公用房管理办法》《党政机关公务用车管理办法》要求，实现办公用房统一规划、统一权属、统一配置、统一处置和公务用车统一编制、统一标准、统一购置经费、统一采购配备；机关集中办公的，由机关事务管理部门统一组织提供机关运行所需服务，分散办公的积极探索委托机关事务管理部门提供。

　　（三）统筹保障有力和厉行节约。保障有力是俄罗斯机关事务工作的特色和优势，厉行节约是联邦政府自身建设遵循的重要原则，俄机关事务管理部门对于两者的关系处理十分得当。首先，要坚持厉行节约反对浪费，深入贯彻落实中央八项规定及其实施细则精神和《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》等法规，执守简朴、力戒浮华，节约集约使用经费、资产和能源资源，深入推进节约型机关建设，充分发挥党政机关在全社会的示范表率作用。在此基础上，要聚焦保障有力这一基础职责，加强与相关职能部门和所在地政府的协调，丰富机关用地、办公用房等服务保障资源，积极利用信息化等手段提高资源利用效率，采取教育培训等方式增强队伍专业能力，保障党政机关高效运行，解决好干部职工最关心、最直接、最现实的利益问题。

　　作者单位/国家机关事务管理局 徐强