芬兰机关事务工作概况

　　芬兰中央政府不设专门的机关事务管理部门，财政部依据《国家预算法》等相关法律法规统筹指导机关事务工作，其下设的五家国有企业和服务中心分别管理固定资产、政府采购、信息化建设、人力资源与人才培训等事务，相关机构董事会由财政部任命并以企业化模式运行。

　　一、芬兰机关事务工作概况

　　（一）机关事务管理体制。芬兰采取分散管理与集中管理相结合的机关事务管理体制。一方面，为保证机关事务工作的效率，芬兰政府各部门均下设机关事务管理部门，通过统一的制度标准防止出现苦乐不均、标准不一的情况。另一方面，对于办公用房、政府采购等统一管理的事务，各部门需向相关单位提出需求，商谈解决方案，所需经费列入各部门年度预算。

　　（二）固定资产管理。芬兰中央政府对固定资产实行高度集中的管理体制。1995年之前，建筑局作为中央政府专门机构统一管理、维护政府固定资产。1995年，芬兰政府成立国家固定资产局，负责固定资产所有权的管理，并成立了下属运营公司，具体负责建设、维修、服务、清洁等工作。1998年芬兰政府启动固定资产战略，对固定资产管理进行改革，要求政府机关、高校科研院所等单位将固定资产划转到固定资产局名下，各单位以租赁形式使用固定资产，租赁费用由各单位负担。与此同时，固定资产局也逐步完成企业化改革。这一系列改革措施确保了国家对固定资产的所有权，也促进了固定资产的保值增值及高效使用。2001年，芬兰政府将国家固定资产局变更为国有固定资产公司（SENAATTI KIINTEISTO），具体职能包括办公及执法用房的产权登记、建设、租售、维修及物业管理等内容，并对国有艺术文化活动场地（如博物馆、歌剧院等）进行管理。公司目前约有员工250名，管理建筑约9800座，占地面积620万平方米，总价值约45亿欧元。

　　（三）政府采购管理。芬兰政府采购经历了由分散采购向集中采购转变的过程。在分散采购时期，由各部门负责各自的采购工作，中央政府只负责追踪问效。这一阶段设有一个统一的采购机构，各部门可自愿委托其进行采购，但与集中采购相比各部门更倾向自由度较大的自行采购模式。为了进一步规范政府采购工作，降低采购成本，将各部门从繁杂的采购事务中解脱出来，专注主责主业，芬兰政府逐步对政府采购制度进行改革，推进政府采购集中化、透明化。2003年，芬兰政府成立国有政府采购股份有限公司（HANSEL LTD），统一负责政府集中采购工作，包括清点汇总政府各部门采购需求，公开面向社会招标，尽可能集中完成采购工作，进一步降低了政府采购成本，提高采购过程透明度。目前，该公司约有70名员工，年均采购额约7亿欧元，每年可以为政府节省约2.5亿欧元开支。

　　（四）信息化管理与服务。芬兰的信息通讯技术一直居于世界领先地位，政府信息化发展水平在欧洲乃至全球也位居前列，在2016年联合国发布的《联合国电子政务调查报告》中排名第五位。早在上个世纪90年代，芬兰政府就明确将发展信息化技术作为推动社会经济改革和提升公共服务效率的重点。2000年，芬兰的政府信息服务费用支出就已达到27亿芬兰马克，占政府总支出的4.6%；从事信息化工作的人员达3448人，占政府总人数的2.6%；政府信息服务涉及245个单位，11万政府工作人员。近年来，芬兰政府更是大力推动自动化、数字化办公，以进一步提高工作效率。2014年，芬兰政府成立政府信息通信技术中心（VALTORI），统一负责政府信息化管理与服务，为政府各部门提供先进、高质量、安全独立的信息技术服务，以满足政府日益增长的数字化办公需求。目前，中心约有1100名员工，年合同价值约2.6亿欧元。

　　（五）人力资源培训与管理。芬兰政府机关的人力资源培训与管理分别由芬兰公共管理股份有限公司（HAUS）和芬兰政府财务与人力资源服务中心（PALKEET）负责。芬兰公共管理股份有限公司（HAUS）前身是1971年成立的国家培训中心，该单位曾先后调整为行政发展局、公共管理研究院，2002年调整为公司形式，现负责公务员初任培训、在岗培训及定制培训，服务对象包括政府各部门、议会、研究机构、国有企业、政府持有基金等单位。目前，公司常任管理人员约30人，年均组织培训课程300余次，参训者1万余人，合同价值约570万欧元。政府财务与人力资源服务中心（PALKEET）成立于2010年，负责为政府各部门提供财务及人力资源管理服务，目前中心约有650名专业管理人员。

　　此外，在住房保障方面，芬兰人均收入水平较高，社会福利制度健全，基本实现居者有其屋，政府不为公务员提供住房。在公务用车保障方面，芬兰公车管理市场化程度高，公务用车服务以市场购买为主，原则上只为国家元首和内阁部长提供专车。

　　二、芬兰机关事务工作特点

　　（一）法律法规完善。芬兰社会法治化程度较高，机关事务管理基本可以做到有法可依，政府还先后出台多项战略规划，促进机关事务工作创新发展。其中，在固定资产管理方面出台了《政府不动产收购、出租、持有及管理法令》《政府房产战略》（2014）《政府房产战略2020提案》（2014）和《国有财产战略》（2010）等；政府采购依据的法律法规主要有《国家预算法》《政府联合采购法令》和《政府采购战略》等。法律法规的完善确保了机关事务工作的连续性和一致性。

　　（二）集中管理与分散管理并行。芬兰机关事务工作既存在统一管理模式，也存在分散管理模式。由财政部下设的国有固定资产公司、国有政府采购股份有限公司、政府信息通信技术中心、芬兰公共管理股份有限公司以及政府财务与人力资源服务中心等五家国有企业和服务中心负责固定资产、政府采购、信息化、人力资源等事务的集中统一管理。同时，政府各部门也通过购买社会服务等形式自办后勤，在提高效率、降低成本的前提下保障本单位正常运行，实现简政放权。

　　（三）充分发挥社会力量。芬兰社会经济发展程度较高，服务产业发达，市场供应充足，机关事务工作特别是后勤服务主要依靠市场供给。机关自身不供养服务队伍，只有少量后勤管理和服务人员，负责采购、财务、资产管理、服务质量监督、安保等工作。芬兰财政部下属五家国有企业和服务中心开放程度很高，既保证了政府机关可以购买到优质的社会服务，又促进了相关服务领域的发展。

　　三、对我国机关事务工作的启示

　　（一）积极推动法治化建设，不断优化机关事务工作顶层设计。芬兰机关事务工作之所以可以在相对分散的管理体制下保持工作的连续性和一致性，没有出现各自为政、重复建设等问题，和芬兰社会良好的法律环境和完善的制度标准体系是密不可分的。机关事务工作要实现标准化保障、制度化管理、规范化服务，在国家治理和机关行政管理中发挥更加重要的作用，必须树立法治化思维，坚持法治化道路，通过立法的形式明确机关事务管理的总体定位、外延内涵、管理机制、职责任务，加快建立健全机关事务管理法规制度和标准体系，统筹解决机关运行保障领域的突出问题。

　　（二）继续坚持社会化方向，加大机关向社会力量购买后勤服务力度。政府不设置专门的后勤服务队伍，将所需的机关后勤服务事项交由具备条件的社会力量承担，根据服务的数量和质量向其支付费用，在芬兰等发达国家已经成为普遍现象。引入市场机制，对后勤服务实行市场化的运营和管理，不仅能够提升服务的质量和效率，增强职工的满足感和获得感，也能在一定程度上激发市场活力，促进相关行业的发展。中央国家机关后勤服务经过多年的改革发展，社会化程度大幅度提高，但还需进一步规范机关购买后勤服务运行机制，加大向社会购买后勤服务的力度。

　　（三）充分运用信息化手段，实现“互联网+机关事务”深度融合。在信息和数据无处不在，在线互联无往不利的当今社会，积极推进机关事务信息化建设不仅是顺应经济社会和科技发展的必然趋势，更是推动机关事务工作改革创新发展的内在要求。近年来机关事务系统在固定资产、公务用车、办公用房、政府采购管理等重点领域信息化建设方面做了很多有益的探索，都取得了良好的成效，但与芬兰等政府信息化发展水平较高的国家还有一定差距。下一步，要加强互联网、大数据、云计算等信息化手段的运用，深化核心业务应用系统建设，构建全流程一体化在线服务体系，探索人工智能，拓展移动应用，促进机关事务工作质量和效能进一步提升。

　　作者单位/国家机关事务管理局  王雅斐