加强机构职能化 推进职责法定化 ——中央国家机关后勤机构职能建设浅探

　　“三定”概念产生于1988年国务院机构改革，是指在转变职能基础上，先定职能，再定机构和编制。因此，定职能是“三定”的核心和基础。党的十九大要求，“深化机构和行政体制改革。统筹考虑各类机构设置，科学配置党政部门及内设机构权力、明确职责……深化事业单位改革，强化公益属性，推进政事分开、事企分开、管办分离。”十九届三中全会关于深化党和国家机构改革的决定提出，“加快推进事业单位改革……主要为机关提供支持保障的事业单位，优化职能和人员结构，同机关统筹管理。”之前，党的十八届四中全会要求，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。《机关事务管理条例》提出，县级以上人民政府应当推进本级政府机关事务的统一管理，政府各部门应当对本部门的机关事务实行集中管理。本文深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十九届二中三中全会及十八届四中全会精神，结合中央关于事业单位分类改革的部署要求和中央国家机关实际，回顾、梳理中央国家机关后勤机构设置、职能配置及其变化情况，分析总结存在的主要问题，研究提出推动中央国家机关后勤事业单位改革的一些思考，为提升机关后勤服务保障质量效益，促进新时代机关事务工作改革创新发展夯实一些基础。

　　一、机关后勤机构设置

　　（一）机关服务中心的出现。上世纪七十年代末八十年代初，沐浴着改革开放的东风，中央国家机关在实践中继续探索推动后勤体制改革。原地矿部首先把其建筑工程队改为机关第一服务公司；原冶金部在整个后勤管理和服务单位挂机关服务公司牌子；原航空部和原兵器部成立机关服务公司。但根据《中共中央关于经济体制改革的决定》中“公司必须是企业而不是行政机构”的规定，有关部门迅速撤销了机关服务公司，恢复行政司（处）。原轻工部率先成立机关服务中心，原冶金部成立机关服务局。这是机关服务中心在部门内部称为“中心”、对外可称“局”的历史由来，也是这一名称的最初出现。

　　（二）机关后勤机构设置的探索。1989年《关于中央国家机关后勤体制改革的意见》提出，机关后勤机构设置可采用不同形式：可以把管理职能和服务职能的工作统一管起来，成立一个机构；也可以把管理职能和服务职能分开，分别设立机构；有的单位由服务中心统管后勤工作的，可继续试行；几个部门在一个大院办公的，后勤服务工作应尽可能由一个部门统一管理，人员编制和经费分摊，不要在一个院内再搞各自的小而全。这是当时机关后勤体制改革实践刚起步，各部门后勤工作又存在较大差异情况下，对机关后勤机构如何设置的实事求是探索。

　　（三）机关服务中心的设置。1993年《国务院各部门后勤机构改革实施意见》（中编办〔1993〕33号，以下简称33号文件）规定，将现在统一由机关后勤机构承担的行政管理和服务两种职能分开，分别由两种不同性质的机构承担。机关后勤服务职能从机关行政序列划出后，设立服务机构，承担各项服务职能。服务机构称“×××机关服务中心”（对外开展工作可使用“×××机关服务局”的图章）。机关服务中心为机关直属事业单位，实行差额预算管理，具有事业单位法人资格，并按机关内设机构确立相应级别，实行单独核算，与机关建立经济核算关系，可以对外开展经营服务和兴办经济实体。设置事业法人的机关服务中心，原使用机关行政附属和后勤事业编制统一改为事业编制，精简行政机构和行政编制，这是适应上世纪九十年代初建立社会主义市场经济体制要求和贯彻落实政府机构改革总体部署的一大举措。

　　二、机关后勤机构职能配置

　　（一）机关服务中心的基本职能。按照33号文件规定，机关服务中心承担各项服务职能，这是其基本职能。服务职能是指为保障机关办公和职工生活提供各项劳务和技术服务的职能，主要有：机关食堂、车队、医务室、技工班、电话班、传达室、服务班、浴室、理发室、锅炉房、洗衣房、小卖部、生活福利科（处）、副食品基地（绿化基地）、幼儿园、疗养院（休养所）、宾馆招待所、房屋修缮队（修建队）、印刷厂、修理厂、礼堂等方面的服务工作。

　　同时，鉴于机关后勤工作特殊性、专业性、综合性等种种特性和原因，不少部门和地方政府仍由机关服务中心统筹负责后勤工作，承担全部或部分后勤行政管理职能。后勤行政管理职能主要指机关财务管理、房产管理、基本建设管理、物资设备管理、环境秩序管理、后勤服务的规划、协调与监督管理；由机关承担的人防战备管理工作，按照国务院和中央军委的有关规定列为后勤管理职能；各部门的老干部、绿化、计划生育、爱国卫生、交通安全和社会治安综合治理等社会事务管理工作，以及文印室等，从现实出发，也列入后勤管理职能。

　　此外，由于当时普遍认为，后勤部门在同机关相对分离的前提下，转实体、办实体，利用余力向社会开展经营服务，大力发展后勤经济，既是弥补行政经费不足、减轻财政负担的一个重要手段，也是适应市场经济发展需要，增强自我生存和发展能力，逐步推进后勤服务社会化的有效途径，故而不能将其视为党政机关办公司、官商不分。因此，后勤部门职能由管理、服务扩展为管理、服务、经营，形成了“小管理、大服务、多实体”的格局。

　　（二）机关服务中心的职能变化。随着我国经济社会快速发展、科学技术不断进步和人民生活水平切实提高等，机关办公和职工生活的需求也相应地出现了一些明显变化。服务职能中的技工班、电话班、服务班、浴室、理发室、锅炉房、洗衣房、小卖部、生活福利科（处）、副食品基地（绿化基地）、修理厂等服务项目或内容，不少部门已基本上停办。但不少机关服务中心又陆续承担了合同能源管理、办公区安保监控、电子政务和信息网络运行维护、图书资料管理，以及订票室（票务）、纯净水供应、健身房、代收代交等服务项目或内容。同时，部分劳务性、技术性的服务项目或内容引进社会力量承接。

　　总的来看，行政管理职能基本上没有减少，反而增加了政府采购、住房公积金等住房资金、公共机构节能减排、外事、集体户口等方面的服务性、事务性管理工作。

　　三、存在的主要问题

　　（一）机关服务中心功能定位不清。“审名以定位，明分以辨类。”33号文件规定，将现在统一由机关后勤机构承担的行政管理和服务两种职能分开，分别由两种不同性质的机构承担。行政管理职能由机关行政机构承担，服务职能由机关相应的服务机构承担。但至今仍有不少机关服务中心承担着部分或全部的后勤行政管理工作，有的甚至服务工作、管理职能以及经营业务三者混于一体。“不一则不专，不专则不能。”职能混搭影响着机关服务中心功能定位和职能作用的有效发挥。

　　（二）机关后勤保障效能不高。高质量发展是新时代机关事务工作改革创新的根本要求，但目前仍存在着与此不相适应的一些问题。一是队伍专业化问题。多年来，机关服务中心的管理人员大多是行政型、经验型干部，而且整体上年龄老化、知识欠缺，真正会管理、懂经营的不多，尤其是有的业务要求具有相关资质或持证上岗的，业务要求与现实情况之间的差距就更大。二是履职合法性问题。由事业单位承担后勤行政管理职能，存在着机构性质与职能履行不匹配问题，从而削弱后勤行政管理职能作用的权威性、严肃性，无法确保得以严格落实、执行到位，甚或出现有令不行问题。所谓“名不正则言不顺，言不顺则事不成。”三是人员编制配备问题。按照有关规定，“除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，各地区各部门不得将行政职能转由事业单位承担，不再批准设立承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位……严格控制事业编制的使用范围……不得把事业编制与行政编制混合使用。”因此，机关服务中心承担后勤行政管理职能和从事生产经营活动，都难以配备相应的人员编制。人力资源短缺甚至严重不足，效能也就难以保证。

　　（三）机关后勤经费不足。常言道，“巧妇难为无米之炊。”一是经费来源问题。机关服务中心是为机关正常运行提供服务，其经费理应由财政保障，但实际上经费来源为财政全额补助、差额补助和自收自支的情况都存在。据统计，经费来源为财政全额补助的仅占一成六。二是经费标准偏低问题。比如机关财务对机关服务中心按编制逐步实行定额补贴、机关办公楼区物业管理服务基本项目收费参考标准，分别已二十几年、十几年未曾调整提高过，与实际脱节较大。2018年4月，《中央国家机关后勤服务指南》出台，有效缓解了这一问题。三是部分经费难以到位问题。1998年《关于深化国务院各部门机关后勤体制改革的意见》（国办发〔1998〕147号，以下简称147号文件）规定，各部门可根据机关后勤改革的实际，将原列入后勤行政管理职能的一些服务性、事务性较强的管理工作，委托机关服务中心承担并在经费上予以保证。但事实上，这部分经费经常难以到位；同时，管理服务职责还不断扩容，造成事权与财力的不匹配问题愈加扩大。

　　（四）政事不分、事企不分、管办不分。一个机构的设置是以其职能的科学配置为基础，做到职能明确、分工合理、机构精简，才有利于提高效能、增效降本。根据33号文件规定，机关服务中心为独立的事业法人，但机关服务中心主任、副主任由机关任命，并鼓励和支持机关服务中心对外开展经营服务和兴办第三产业等。147号文件要求建立和完善结算制度，但至今只是一半的部门建立和执行了结算制度，而且结算收入占机关服务中心总收入的比例不大。此外，机关服务中心占用或直接管理着机关的行政性资产，不少管理着一些企事业单位、举办着一些后勤服务项目和经营业务。即机关服务中心及其正式工作人员都是以事业身份承担后勤行政管理工作、干着企业的活儿，监管与举办的职责混合，尤其是人事权、财政权等难以完全自主，存在政事不分、事企不分、管办不分问题。

　　四、机关后勤机构职能建设的一些思考

　　“千淘万漉虽辛苦，吹尽狂沙始到金。”习近平新时代中国特色社会主义思想是我们党必须长期坚持的指导思想，是机关事务工作改革创新发展的根本遵循。机关后勤机构职能建设要深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大、十九届二中三中全会及十八届四中全会精神，贯彻落实中央关于事业单位分类改革精神和政府机关向社会力量购买服务要求，坚持机关事务法治建设，加强机构职能化，推进职责法定化，使机构建设、职能配备、责任划分更加科学、清晰、协调，实现职能和人员结构优化协同高效，同机关统筹管理。

　　（一）机关后勤行政管理职能原则上回归。从政府行政对象和范围来说，政府行政可分为内部行政与外部行政，内部行政是政府自身的机关内部事务管理；外部行政是面对外部的社会公共事务管理。从功能比较来说，内部行政是整个行政权力的基础，实际上更具本源性，在相当程度上决定了行政秩序与效率；外部行政是行政权力自内而外的逻辑延伸与扩展，是行政权力的外在表现形式。因此，不管是从法理上分析来说，还是从中央关于事业单位分类改革的文件精神来看，机关后勤行政管理职能应该划归行政机构，由行政机构承担，相关经费由财政保障，实现精简、统一、高效和政事分开。这是职能与机构相匹配、功能与定位相一致的要求，是依法行政、实事求是的回归。

　　（二）进一步推进机关向社会力量购买后勤服务。改革开放以来，机关后勤服务社会化取得了较大进展，尤其是一些地方党政机关集中办公区的后勤服务社会化水平更高。近年来，《机关事务管理条例》要求推进机关后勤服务工作的社会化改革，建立健全相关管理制度；国办《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，为机关加大力度向社会购买后勤服务作出顶层设计；特别是党的十八届三中全会要求，“推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，原则上都要引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买”。此外，我国服务业快速发展，2017年服务业占国内生产总值比重已达51.6%，北京市这一比重更高达80.6%，为进一步推进机关向社会力量购买后勤服务提供了必要的外部条件。机关加大力度向社会力量购买后勤服务已是大势所趋。我们要坚决贯彻落实国家有关政策规定和“以事定费”的原则，着眼于更好履行管理、保障、服务的职责和任务，在安全保密前提下，凡是市场能够提供的，都应当通过向社会力量购买方式实施，推进后勤服务由内部自我服务为主向主要由社会提供服务转变，积极发挥市场决定资源配置的作用并加强监管，实现管办分离。

　　（三）经营类机关后勤事业单位转企改制。按照中央关于分类推进事业单位改革和从事生产经营活动事业单位改革精神，结合具体实际，推动机关后勤事业单位改革，可以保留公益性的继续保留，应该转企改制的要转制为企业，注销事业单位法人、核销事业编制，依法办理企业工商注册登记，建立健全现代企业制度，并切实处理好与原主管部门的隶属关系，妥善安置好现有的事业人员，依法处置好占用的国有资产，机关服务中心自身开展的经营性业务也要按规定有序剥离，切实发挥由市场决定资源配置的作用，实现事企分开。

　　综上，在机关后勤机构不再直接为机关举办后勤服务，不再从事经营活动，所属经营类事业单位转企改制并有序脱钩，管理的其他企业也脱钩后，将只剩有部分或全部的后勤行政管理职能，并承担后勤服务规划制定、组织采购、履约监管等服务管理工作，就应当按规定转为行政机构或划归行政机构。这将切实缓解财政、资产管理等方面为固化、强化自身职能作用而存在的阻力，为推进机关事务集中统一管理夯实重要基础。

　　作者单位/国家机关事务管理局 黄新宝