找准政策定位 增强金融功能 ——浅谈住房公积金制度改革

　　住房公积金制度是我国城镇住房制度的重要组成部分，是建立健全促进房地产市场平稳健康发展长效机制的重要配套措施，在发展住房金融、支持住房消费等方面发挥了重要作用。随着社会经济的发展、住房制度改革的深化，住房公积金制度不完善的一面日益凸显。改革住房公积金制度，更好地发挥其政策性金融作用，具有重要的现实意义。

　　一、制度功能的变迁

　　我国住房公积金制度建立于1991年，是上海市在借鉴新加坡公积金制度经验的基础上率先试点，并在全国范围逐步推广实行的。1994年，《国务院关于深化城镇住房制度改革的决定》明确提出，全面推行住房公积金制度，并指明其目的：实行住房公积金制度有利于转变住房分配体制，有利于住房资金的积累、周转和政策性抵押贷款制度的建立，有利于提高职工购、建住房能力，促进住房建设。从1991年制度建立到1999年《住房公积金管理条例》颁布，住房公积金以支持城市住房建设为主。1998年，《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》将住房公积金的制度功能定位于实行住房分配货币化、发展住房金融的措施，并要求调整住房公积金贷款方向，主要用于职工个人购买、建造、大修理自住住房贷款。1999年，《条例》颁布后，进一步明确住房公积金只能用于发放个人住房贷款。自此，住房公积金主要用于发放住房消费贷款，支持职工住房消费。2009年，经国务院同意，启动利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作。纵观历史变迁，住房公积金制度实质上是一项住房政策性金融制度。

　　基于上述制度安排，住房公积金的作用主要体现在：一是支持职工住房消费。住房公积金为职工积累了购房资金，2013年至2017年的5年间，住房公积金人均年缴存额从1.06万元增长到1.36万元。住房公积金和个人住房贷款在职工购房时发挥资金支持作用，以2016年、2017年为例，住房消费类提取分别占当年提取额的80.82%、79.49%；平均每笔个人住房贷款节约利息支出7.99万元、7.63万元；个人住房贷款市场占有率分别为17.48%、17.06%。二是支持保障性住房建设。2017年末，累计为城市公共租赁住房（廉租住房）建设提供补充资金2904.59亿元；累计为373个保障性住房建设项目提供贷款871.69亿元，支持建设保障性住房7127.28万平方米，可以解决约120万户职工家庭住房困难。

　　二、当前的主要问题

　　住房公积金制度在推动住房制度改革方面发挥了积极作用，但社会经济发展到新阶段，制度相关问题日益突出，亟待解决。

　　（一）政策优势不明显。“低存低贷”的政策初衷是为了发挥住房公积金的互助作用，使缴存职工轮流利用低息贷款解决住房问题。但“低存”损害只存不贷不提职工的利益，“低贷”对缓解贷款职工的还款压力有限。目前，职工住房公积金账户存款利率为一年期定期存款基准利率（1.75%），远低于储蓄国债（三年期票面年利率4%）以及各种银行理财产品的收益率。个人住房贷款的利率优惠是住房公积金制度得以存在的基础，但在贷款金额有限、实际贷款周期不长的情况下，这种优势并不明显。以北京市住房公积金个人贷款数据为例，2017年人均贷款额约93万元（共发放贷款5.78万笔、535.78亿元），贷款期限按10年设定（根据历年结清数据分析），经计算，住房公积金贷款（利率3.25%）较商业银行贷款（利率4.9%）节省利息8.77万元，月均还款额只减少700元。特别是在卖方市场下，利息优惠没有贷款效率对职工的影响大。

　　（二）制度公平受质疑。一是缴存覆盖面窄。住房公积金制度主要覆盖机关事业单位和国有企业职工，经过缴存扩面，其他单位性质的职工有所增加，但大部分中小企业仍未被制度覆盖。2017年末，全国住房公积金实际缴存职工1.37亿人，国家机关和事业单位职工占31.96%，国有企业职工占20.88%。同期，全国参加城镇基本养老保险的在职职工为2.93亿人。二是缴存额差距大。职工住房公积金月缴存额由职工上一年度月平均工资乘以住房公积金缴存比例确定，北京地区高收入职工的工资可达到当地社会平均工资的3倍，缴存比例为单位、个人各12%；低收入职工不仅工资不高，缴存比例还可能降到单位、个人各5%。不同收入群体的住房公积金缴存额差距显著，再加上缴存住房公积金可以扣减个人所得税，引发社会对住房公积金加剧收入分配不公的关注。三是使用不够公平。住房公积金制度内的中低收入家庭无力购房，享受不到贷款利率优惠；贷款职工享受贷款低利率的同时，还可提取个人账户中的住房公积金，相当于从存和贷两端都获得了利息差。

　　（三）金融功能待拓展。一是金融牌照问题。住房公积金管理中心是一个可以审批发放贷款的准金融机构，但事业单位的性质，决定了其在个贷发放、资金结算、融资方面没有相应的许可。二是流动性问题。全国342个住房公积金管理中心各自封闭运作，由于资金来源单一，无法相互融通，在住房市场发展快速的地方，贷款发放难以满足职工需求，出现限贷或停贷情况；另一些地方则存在资金闲置。2017年末，住房公积金个人住房贷款率超过100%的省（区、市）已由上年的8个减少到3个，但资金流动性风险未从根本上解决。三是增值收益水平偏低。受资金投资渠道单一、长期存款比例低等影响，住房公积金增值收益水平一直不高。例如，2016年、2017年的增值收益率分别为1.59%、1.57%，基本养老保险基金2017年的投资收益率则为5.23%。

　　三、关于改革的建议

　　目前，住房公积金制度改革的方向已经明确。党的十八届三中全会在《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，“建立公开规范的住房公积金制度，改进住房公积金提取、使用、监管机制。”还提出“研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”，将其作为建立透明规范的城市建设投融资机制的具体举措。国家发展和改革委连续在2017年、2018年国民经济和社会发展计划草案的报告上提到，“研究按照建立住宅政策性金融机构的方向，探讨住房公积金制度改革，支持居民自住需求”和“改革住房公积金制度，研究设立国家住宅政策性金融机构，建立健全促进房地产市场平稳健康发展的长效机制”。改革呼之欲出，但具体方式和路径尚未明确。为更好地实现改革目标，建议重点从以下方面加以研究。

　　（一）明确定位，完善住房政策性金融制度。改革住房公积金制度，当务之急是明确政策定位，确保住房政策性金融制度更好地发挥作用。一是明确机构属性。国家住宅政策性金融机构，以现有住房公积金体系为基础，依托国家信用，为贯彻和配合国家新型城镇化发展战略，支持居民自住需求提供融资。为实现这一宗旨，有必要通过顶层设计，加快法治建设，明确机构职能，建立统一的运营和监管机制。二是明确资金性质。强化住房公积金强制缴存、利率优惠、专项用于住房、个人使用额度有限的资金性质，兼顾公平和效率，满足职工的基本住房需求。

　　（二）强化管理，提高住房公积金的吸引力。一是完善政策设计。宏观层面，加强与住房保障制度的结合，大力推进住房公积金制度同保障性住房土地出让制度、融资制度、分配制度等的有机结合。业务层面，统筹考虑住房公积金缴存、提取和贷款政策，依据职工缴存贡献和使用情况，对不同群体的存贷款利率进行差别化调节。二是加强资金运作。拓宽住房公积金投资渠道，合理配置投资产品期限和品种，提高收益水平。同时，统筹增值收益的分配，提高职工个人账户的收益水平，用收益反哺中低收入缴存职工，体现制度的互助性。

　　（三）优化服务，提高缴存职工的获得感。一是提高从业人员的专业化水平。探索建立住房公积金从业人员资格准入制度，加强工作人员的培训和再教育，提高其政策把握和业务操作水平，为缴存职工提供更加方便、高效、快捷的服务。二是完善信息化服务手段。增强互联网+住房金融服务的功能，借助信息的互通互联，简化手续、优化流程、提高效率。整合公共服务平台，对标不同用户群体，突出实体大厅、网上办事大厅、移动客户端、自助终端的各自特色，提升缴存职工的用户体验。

　　作者单位/中央国家机关住房资金管理中心  董鑫