国家治理现代化视角下的机关运行成本思考

　　文 / 蔡文龙 赵勇

　　2012年颁布的《机关事务管理条例》规定，“县级以上人民政府应当建立健全机关运行经费支出统计报告和绩效考评制度”。此后，机关运行经费和机关运行成本得到了更多的关注。2013年出台的《党政机关厉行节约反对浪费条例》中提出，“准确核算机关运行经费，全面反映行政成本”。2014年，在国务院批转财政部的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》中指出：“推行政府成本会计，规定政府运行成本归集和分摊方法等，反映政府向社会提供公共服务支出和机关运行成本等财务信息。”在2017年施行的《政府会计准则—— 基本准则》中，明确提出政府财务报告应包含机关运行成本的有关信息，以助于相关决策和监督管理。

　　机关运行成本不仅是对传统机关运行经费的一次认识上的革命，是对机关运行经费的补充和发展，也是政府成本理论的重要内容和实践。机关运行成本的核心是加强对机关运行情况的科学反映。实现机关运行成本的核算统计，将是国家治理体系与治理能力现代化的一个重要的突破。

　　机关运行成本的定义与内涵

　　机关运行成本是政府成本中用于自身运行的部分，区别于公共服务成本。就政府成本而言，财政资金上的成本是最重要的政府成本。此外，经济学专家认为，政府运行和公共服务所占用的资源，比如土地和办公用房，挤占了社会使用这些资源的机会，是政府的机会成本，也应纳入政府成本的内容中。行政法学专家认为，政府成本不应仅仅包括政府自己的经济成本，还应包括政府活动的“相对方”成本，换而言之，如果政府存在懒政、不作为等行为，从自身的经济成本上看是下降了，但是造成了更加巨大的社会成本，这种成本也应当视作政府成本的重要内容。

　　狭义的机关运行成本指的是机关运行的会计成本。会计成本是机关运行成本在资金上的统计，主要是财政资金上的成本。会计成本在计算上应当与财政上的现金流收付区别开来，同时也应区别机关在公共服务中发生的成本。在本次新政府会计制度改革中，新会计制度新设了费用类科目，有利于区别过去的现金流收付，集中反映成本。但是费用类科目下，行政单位适用的会计科目仅有业务活动费用、资产处置费用、其他费用三类，并且明确指出其他费用不包含单位管理费用，而与机关运行成本相关的单位管理费用则列为了事业单位专用的费用项目，在制度上将机关运行成本与机关行使职能的成本混淆，使行政机关不得不将机关运行成本也列入到业务活动费用中。这种做法不利于机关运行成本的计算，也不利于会计制度功能的有效发挥。

　　经济成本是指机关运行成本中可以用经济价值衡量的部分。除了会计成本外，经济成本还包括机关运行中机关部门因计划指令所占用的土地、资源、房产等。由于计划指令配置资源在资金上的反映可能非常小，采用财政的手段难以统计，但是这些资源可能具有巨大的经济价值，仅仅采用财政的统计方式并不充分。为了更好地反映机关运行的经济成本，对计划指令下占用的有价值的资产，应当对其产生的机关运行成本进行统一规定，统一核算，并应当尽可能地设计贴近市场真实价值的计算方法。

　　制度成本是指机关运行成本中与制度相关的成本。这种成本虽然多数可以计算，但往往难以明确其经济价值。比如人员编制、级别，又比如行政人员在内部管理流程中、公务接待等机关事务工作中所额外花费办公时间。在发达国家，衡量政府运行的成本就不只是算经济账。比如加拿大，对政府各部门的综合用工时间进行了全面监督考察，用以评估政府的工作效率。

　　社会成本是机关运行成本中更加广义的概念。机关运行主要服务的对象在机关内部，但不可避免地会与社会发生各种各样的互动，也不可避免的会产生各种“外部性”。换而言之，机关运行的成本有时会转化到机关外部，成为社会成本，这种成本也应当视作是机关运行的成本。比如，机关加班带来的家庭福利损失，因重要活动占用公共设施带来的社会福利损失，机关信息公开不足带来的公信力损失等。

　　从机关运行经费到机关运行成本

　　机关运行经费在成本会计中的主要问题来自于传统的收付实现制的预算会计制度。从政府会计制度改革来看，基于权责发生制的财政报告正在对这一问题进行修正。通过折旧、风险准备等会计处理，可以更加有效地得出机关运行的会计成本。在新政府会计制度下，机关运行成本的地位将大大增强，可以更加真实地反映政府的运行情况。

　　机关运行成本更重要的特征在于其突破了财政经费的统计框架。财政是机关运行最重要的物质保障来源，但从政府成本的角度上看，政府成本不仅包括了货币形式的财政资金，也包括了非货币形式的资源、制度、文化等成本。通过计划指令调配的土地、编制等资源，尽管在财政资金上并不体现，仍然应当视作机关运行成本。因此，机关运行成本是综合的成本，不仅仅是对财政会计的进一步补充发展，更是对政府运行情况更全面的体现。

　　机关运行成本将从根本上改变政府决策的方式。过去，政府运行成本的核算隐没在“黑匣子”里，决策者只能从不同部门间的现状出发，分配机关运行资源，这就导致了各部门职能和财力不匹配、苦乐不均等问题。如果实现机关运行成本的核算，就为决策者提供了机关运行成本的整体、全面、科学、可比的数据，为政府决策和资源分配的预见性提供了重要参考。此外，通过履责情况与运行成本的综合考量，机关运行成本也将是衡量政府部门绩效的重要手段。

　　加快机关运行成本管理改革

　　在传统的管理模式下，机关运行成本的统计难以实现业务全覆盖、标准可比较，也就难以确保统计的有效性。当前，应加快机关事务的集中统一管理，实现业务和财务的标准化，并在相关法律法规中予以明确和强化，为机关事务管理工作标准化提供法律依据。

　　机关运行成本在财政上的统计改革取得了很大成就，但是由于将单位管理费用列为事业单位特有费用科目，机关运行成本无法与公共服务的成本相分离。应当根据实际情况，理顺新政府会计制度的科目，进一步调整费用分类，设立以机关运行费用为主体的统一的会计科目。机关运行成本不仅包括狭义的财政会计制度统计范围内的会计成本，也包括广义的不在统计范围内的经济成本、制度成本和社会成本。当前，对于机关运行成本的财政会计测算已有一定研究，然而对全面衡量机关运行的经济、制度和社会成本的内容与方法仍需更多探索。应当加快推进国家治理体系与治理能力现代化下的机关运行成本研究，加快探索机关运行成本的统计方法和统计工具，加大对机关运行成本理论和应用方向研究的支持。（作者蔡文龙为中国社科院社会发展战略研究院助理研究员，赵勇为国务院发展研究中心副研究员）