预算绩效管理视角下机关运行成本边界探析

　　文/徐兴琼 黄静

　　《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》提出，以预算绩效管理为突破口，打破预算资金分配的固化格局，推进国家治理体系和治理能力现代化。预算绩效管理把运行成本作为衡量政府部门绩效水平的重要指标，强调成本效益统一。预算绩效管理与机关运行成本相互作用、相互联系，为厘清机关运行成本边界提供了新的思路。

　　机关运行成本和机关运行经费的辨析

　　《机关事务管理条例》规定，机关运行经费指为保障机关运行用于购买货物或服务的各项资金。指出了机关运行经费是用于政府机关为内部各部门及其工作人员购买货物（含工程）和服务，以支撑和保障机关平稳、顺畅和高效运行。而对于机关运行成本，现有研究中直接提及的较少，大多将其等同于政府运行成本或行政运行成本。从会计核算角度讨论了机关运行成本的核算口径和会计科目，认为机关运行成本从成本费用层面而不是支出层面反映机关运行支出情况，属于财务会计范畴。机关运行成本与机关运行经费的责任主体、支出用途和目标大致相同，但机关运行成本能够实现对各级机关运行支出情况的准确核算、科学比较及有效控制，是机关运行经费的绩效升级。二者区别主要体现在使用方式和核算方式上。

　　从使用方式来说，机关运行经费强调合规，机关运行成本强调绩效。机关运行经费强调的合规指按照现行财政预算规定，各级机关只要在预算范围内合理使用运行经费，不超出标准即为合规，这往往导致各部门只重办事结果，忽视成本效益。此外，由于财政部门会在年底收回沉淀资金，各单位会尽可能花掉预算内的运行经费，使得运行经费管理缺乏约束激励机制，不利于节约。而机关运行成本强调合规前提下的绩效，合规是基本前提，绩效则指对机关运行支出的经济性、效率性、有效性进行评估。从经济学角度看，成本是为了达到一定目的而付出的资源损耗，而资源损耗对应了资源配置的效率。在实际管理中，成本的付出与目标的实现效果之间的关系相当于成本效益的统一，可以用绩效来衡量。因此，机关运行成本强调机关在资源消耗过程中最大程度实现经济性、效率性和效益性。采用机关运行成本代替机关运行经费有利于预算资金的合理使用，提高财政预算资金使用效益。

　　从核算方式来说，机关运行经费实行以收付实现制为主的预算会计制度，机关运行成本则实行以权责发生制为主的财务会计制度。收付实现制强调通过决算报告反映当期的财政支出总额、分配结构以及资金流动情况，但它不能反映当期资金的责任归属，无法提供资产和负债等方面的会计信息，无法反映年度实际成本费用。权责发生制则将成本归属于某个会计期间，能够核算会计期间内的资产折旧、摊销等，并通过资产负债表等一系列财务报告清晰地反映机关运行的真实成本，为进一步开展机关运行成本绩效管理提供有效基础。

　　预算绩效管理视角下机关运行成本的边界

　　预算绩效管理作为提高财政预算资金配置效率的重要举措，赋予了机关运行成本新的内涵和外延，重新界定了机关运行成本的边界，可以从显性层面和隐性层面来分析。显性层面包括明确哪些成本属于机关运行成本，以及机关运行成本的规模测算。而隐性层面则包括对机关运行成本的目标定位、权责关系以及使用效益等方面的边界，回答机关运行成本是用来干什么的，谁对机关运行成本负责以及怎样使用机关运行成本的问题。

　　显性边界。从范围边界来看，学界一般按资金用途将机关运行成本划分为人力成本、公务成本和资产成本。在预算绩效管理视角下，机关运行成本应当以权责发生制为核算方式统计当年实际支出，重点反映固定资产折旧和无形资产摊销相关的资产成本信息。水电费等不直接作用于机关工作的后勤保障类成本，可以从公务成本里划出单列。机关运行成本分为人力成本、资产成本、办公消耗成本和后勤服务成本。人力成本指机关内部工作人员的工资、福利和津贴等薪酬费用；资产成本指办公用房、办公用车、办公设备、信息网络等需要折旧摊销的资产性费用；办公消耗成本则包括“三公”经费、邮电费、租赁费等对机关运行产生直接作用的，却无法形成资产的费用；后勤服务成本包括物业管理费、水电费等保障费用。上述四方面的成本基本准确反映了机关运行和项目运行的成本信息和支出结构，体现权责归属，明晰了权责关系。

　　从规模边界来看，机关运行成本的规模取决于机关的职责范围、部门构成、人员构成以及机关运行项目规模。机关的职责范围、部门构成和人员构成越大，机关运行成本规模越大；机关履行的事权越多，承担的政策执行和项目越多，机关运行成本的规模也会相应越大。但机关运行成本的规模并不是一成不变的，预算绩效管理要求对机关运行成本进行绩效评价，根据绩效结果调整重复、交叉的政策和项目，削减或取消低效、无效资金，收回长期沉淀资金。这就倒逼机关优化部门结构，调整部门规模，实现更加科学化、合理化和高效化的部门设置、人员分配及政策项目安排，提高机关运行成本规模与部门高效履职的机构、人员及项目规模的一致性。

　　隐性边界。一是目标边界。机关运行成本的目标是保障机关平稳、高效运行。平稳指不出现因资金短缺而影响机关职能履行，这就要求机关运行成本设置下限，即机关运行的最低成本保障。高效包括组织内部运转的高效率和外部的高效益。机关高效运行是为实现机关的职能转变提供保障，以提高公共产品和公共服务质量。机关运行成本不仅关注成本产出，更关注支出带来的经济效益、社会效益等绩效问题。

　　二是权责边界。预算绩效管理要求机关运行成本硬化责任约束，明确各方主体责任，做到“花钱必有效，无效必问责”。首先，要明确机关事务管理部门的职责权限。各级机关事务管理局负责本级机关运行成本管理，对下级机关运行成本拥有监督职能。其次，要明确机关运行成本的责任主体。机关运行成本应按部门、项目或活动对机关运行成本进行分类归集。在不同的机关系统内，各级机关事务管理部门对本级机关运行成本负责，各项目负责人对项目支出中的运行成本负责。

　　三是效益边界。预算绩效管理要求机关运行成本关注成本效益提高带来的管理水平提升。各级机关不能只从核算角度来看机关运行成本，更应该从管理层面出发，解决成本投入的低效益问题。机关运行成本在管理过程中可以分为显性成本和隐性成本。强行降低其固定成本或过分降低其可变成本等显性层面的成本，将带来更多隐性成本的上升，影响机关的正常运行。因此，提高机关运行成本效益的关键在于降低隐性成本，解决成本支出流程复杂、程序不合理等问题。各部门要变革管理方式，完善定额标准和支出标准，进行流程再造，实现机关运行管理的标准化、流程化、规范化，提高机关运行成本效益。

　　（作者单位：四川大学机关事务研究中心）